THÔNG TIN PHÁP LUẬT DÂN SỰ

BỘ CÔNG AN

Cư trú và quản lý cư trú là một nội dung cơ bản và trọng yếu trong quản lý nhà nước của mỗi quốc gia trên thế giới. Bất kỳ một thể chế nhà nước nào cũng đều coi đây là công cụ quan trọng và hữu hiệu để nhà nước thực hiện quản lý xã hội, nắm bắt và kiểm soát mọi vấn đề liên quan đến tình hình dân số, tình hình sinh sống, di chuyển của người dân, tình hình an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho thấy, hiện nay các quốc gia đều có hệ thống quy định về quản lý cư trú tương đối đầy đủ, chặt chẽ và rõ ràng với những phương thức quản lý khác nhau. Có nhiều quốc gia không chỉ sử dụng một phương thức quản lý cư trú mà đồng thời kết hợp nhiều phương thức để thực hiện việc quản lý cư trú.

Tham khảo kinh nghiệm quốc tế về quản lý cư trú sẽ tập trung làm rõ một số vấn đề về phương thức quản lý cư trú, cơ quan quản lý cư trú, trình tự, thủ tục đăng ký cư trú, quyền và trách nhiệm của công dân về cư trú, trách nhiệm về quản lý cư trú của các cơ quan nhà nước trên cơ sở tham khảo pháp luật và thực tiễn quản lý cư trú của một số quốc gia trên thế giới.

Hiện nay, các quốc gia khác nhau trên thế giới có những cách thức quản lý về cư trú của công dân khác nhau, nhưng nhìn chung có thể phân ra thành hai phương thức quản lý cư trú chính là quản lý cư trú theo nhân khẩu (thông qua Sổ Hộ khẩu), quản lý cư trú theo nơi ở (thông qua giấy tờ đăng ký tại địa phương sinh sống).

Quản lý cư trú theo nhân khẩu (thông qua Sổ Hộ khẩu) là hình thức quản lý theo hộ gia đình; theo đó, một hộ gia đình được coi là một đơn vị hành chính pháp lý và sẽ được quản lý bởi chính quyền địa phương nơi hộ gia đình đăng ký thường trú. Chính quyền địa phương cấp cho mỗi hộ gia đình một quyển Sổ Hộ khẩu, trong đó có ghi thông tin của tất cả các thành viên trong hộ gia đình. Việc quản lý cư trú theo hình thức này không thực tế gắn với nơi ở của công dân. Thực tế, trên thế giới có rất nhiều quốc gia vẫn tồn tại phương thức quản lý theo Sổ Hộ khẩu (như Pháp có hệ thống livret de famille, Đức có hệ thống familenbuch, Nhật Bản có hệ thống koseki, Trung Quốc có hệ thống hokou…). Tuy nhiên, các quốc gia phần lớn chỉ sử dụng Sổ Hộ khẩu là phương thức quản lý về các vấn đề liên quan đến đăng ký khai sinh, khai tử, giải quyết các vấn đề về hôn nhân, gia đình, huyết thống… Chỉ có một số ít quốc gia sử dụng phương thức quản lý thông qua Sổ Hộ khẩu là phương thức quản lý cư trú chính của mình, điển hình là Trung Quốc, Việt Nam và Triều Tiên.

Quản lý cư trú theo nơi ở (thông qua giấy tờ đăng ký tại địa phương) là hình thức quản lý theo cá nhân tại địa phương nơi họ chính thức sinh sống. Với hình thức quản lý này, một cá nhân sẽ được quản lý về cư trú của địa phương nơi họ thực tế sinh sống thông qua giấy tờ do địa phương đó cấp. Một số quốc gia áp dụng hình thức quản lý cư trú này bao gồm Nhật Bản, Vương quốc Thái Lan, Cộng hòa Indonesia, Liên bang Nga (Ở Nga, việc cấp đăng ký cư trú không phải do chính quyền địa phương cấp mà do Tổng cục Quản lý vấn đề di cư của Bộ Nội vụ Liên bang Nga cấp cho người dân).

Bên cạnh đó, hiện nay một số quốc gia trên thế giới đang tiến tới áp dụng quản lý cư trú thông qua mã số định danh cá nhân cho công dân, điển hình là Hàn Quốc. Mỗi cá nhân sẽ được nhà nước cấp cho một mã số, gọi là mã số định danh cá nhân. Tùy mỗi nước có quy định riêng về mã số này, tuy nhiên phần lớn các nước đều quy định mã số này cấp riêng cho mỗi cá nhân và sẽ theo họ đến hết đời. Mã số này tích hợp nhiều thông tin phục vụ mục đích quản lý nhà nước, trong đó có quản lý về cư trú trên toàn quốc.

Một số quốc gia không trực tiếp quản lý cư trú nhưng thực hiện quản lý cư trú thông qua dữ liệu số hóa khác (ví dụ: Mỹ, Australia)

1. Đại hàn dân quốc (Hàn Quốc)

Đại hàn dân quốc là một số ít những quốc gia hiện nay trên thế giới tiến hành áp dụng phương thức quản lý cư trú theo cá nhân thông qua mã số riêng của mỗi một người dân. Về cơ bản, đây là hình thức quản lý cư trú theo nơi ở bằng phương pháp tích hợp công nghệ thông tin.

Ở Hàn Quốc, một số đăng ký cư trú gồm 13 chữ số được cấp cho tất cả cư dân của Hàn Quốc, kể cả người nước ngoài sinh sống, học tập và làm việc tại Hàn Quốc. Thực tế, số này tương tự số định danh cá nhân ở nước ta, là một mã số tích hợp nhiều thông tin của một cá nhân, trong đó có thông tin về cư trú của người dân Hàn Quốc. Công dân Hàn Quốc sẽ được cấp số đăng ký cư trú này từ thời điểm khai sinh, và khi tròn 17 tuổi, trong vòng 1 tháng họ sẽ phải đến đăng ký với chính quyền địa phương dấu vân tay của họ và được cấp Thẻ đăng ký thường trú chứa tên, ảnh, số đăng ký cư trú, địa chỉ, ngày cấp, cơ quan đăng ký cư trú, dấu vân tay và nhóm máu (trong một vài trường hợp đặc biệt). Việc cấp Thẻ này là hoàn toàn miễn phí.

Khi có sự thay đổi về nơi thường trú, trong vòng 14 ngày kể từ ngày thay đổi, người dân Hàn Quốc phải thông báo cho chính quyền địa phương nơi họ chuyển đến và chính quyền tại địa phương mới này có trách nhiệm kết nối, thông báo đến chính quyền địa phương nơi cư trú cũ của công dân để biết.

Trước đây, Hàn Quốc quản lý cư trú của công dân thông qua sổ đăng ký gia đình (hoju), tương tự Sổ Hộ khẩu của Việt Nam. Tuy nhiên, vào năm 2008, chính quyền Hàn Quốc đã chính thức bỏ hình thức quản lý này do những bất cập và phân biệt mà nó mang lại, tiến đến quản lý cư trú của người dân thông qua mã số cá nhân trên toàn quốc.

Tại Hàn Quốc, chính quyền địa phương nơi đăng ký khai sinh sẽ có trách nhiệm cấp số đăng ký cư trú và quản lý đăng ký cư trú của người dân. Chính quyền địa phương sẽ thực hiện quản lý thông tin về cư trú của người dân thông qua cơ sở dữ liệu điện tử và cấp cho người dân Thẻ đăng ký thường trú làm cơ sở chứng minh cho việc cư trú của người đó. Đồng thời, tại cấp Trung ương, Bộ Hành chính và An ninh Hàn Quốc (The Minister of Public Administration and Security) sẽ thiết lập một hệ thống cơ sở dữ liệu tổng để lưu trữ và quản lý thông tin đăng ký cư trú cũng như cấp Thẻ đăng ký thường trú.

Ngày 30/5/2017, chính phủ Hàn Quốc đã thành lập Ủy ban thay đổi số đăng ký thường trú thuộc Bộ Hành chính và An ninh Hàn Quốc. Theo đó, công dân Hàn Quốc trong một số trường hợp cần thay đổi số đăng ký cư trú của mình sẽ thực hiện các thủ tục cần thiết tại địa phương nơi cư trú hoặc trực tiếp tại Ủy ban này.

2. Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (Trung Quốc)

Trung Quốc là một trong những nước số ít trên thế giới quản lý cư trú thông qua Sổ Hộ khẩu giống Việt Nam hiện nay, tức là thực hiện quản lý theo hộ gia đình.

Tất cả các thành viên sống cùng nhau trong một gia đình hoặc một nơi cùng với chủ hộ, hoặc tham gia vào một hoạt động kinh doanh chung thuộc về một hộ gia đình với chủ hộ hoặc người quản lý làm chủ hộ được gọi là một hộ gia đình. Một người sống độc lập sẽ tạo thành một hộ gia đình với chính mình là người đứng đầu của hộ gia đình. Một người không thể đăng ký trong hai hộ gia đình.

Chính quyền Trung Quốc thực hiện quản lý cư trú dựa trên Sổ Hộ khẩu. Một người có di chuyển đến tạm trú tại một địa phương khác nhưng nếu không sở hữu nhà ở tại địa phương đó thì họ cũng không được đăng ký hộ khẩu. Khi sinh sống tại một địa phương khác, người dân phải thực hiện thủ tục khai báo tạm trú cho chính quyền địa phương đó và phải thực hiện khải báo lại hàng năm; tuy nhiên, họ vẫn sẽ bị quản lý cũng như phải thực thi các cơ chế pháp lý theo hộ khẩu của họ. Đồng thời, mặc dù thực tế sinh sống tại một địa phương nhưng nếu không có Sổ Hộ khẩu thì người dân Trung Quốc cũng không được hưởng tất cả các phúc lợi xã hội tại địa phương đó.

Trên thực tế, nhiều năm trở lại đây, chính sách quản lý cư trú thông qua hộ khẩu của Trung Quốc đã bị người dân lên án mạnh mẽ và chính quyền Trung Quốc cũng đã tiến hành những bước đi để thay đổi hình thức quản lý cư trú này.

Từ giữa năm 2001, Trung Quốc bắt đầu thực hiện vài cuộc cải cách hộ khẩu nhỏ. Đến năm 2015, Hội đồng Nhà nước Trung Quốc (State Council of China) đã ban hành Quy định về Hệ thống Cấp phép Cư trú, nới lỏng về đăng ký cư trú với mục đích thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của việc đô thị hóa cũng như thúc đẩy sự công bằng xã hội, tạo điều kiện sinh sống, làm việc và học tập cho người dân. Theo đó, với những người tạm trú tại một địa phương từ 6 tháng trở lên, có việc làm hoặc nơi học tập và sinh sống ổn định sẽ được xem xét làm thủ tục cấp Giấy phép cư trú. Với Giấy phép này, người dân Trung Quốc sẽ được hưởng các quyền lợi gần tương tự người đăng ký thường trú, và khi đủ điều kiện đăng ký thường trú được liệt kê tại Quy định thì họ có thể tiến hành làm thủ tục để chuyển đổi từ người có Giấy phép cư trú thành cư dân chính thức của địa phương..

Hồ sơ để xin cấp Giấy phép này bao gồm chứng minh Nhân dân, ảnh và các tài liệu chứng minh về chỗ ở, việc làm hoặc nơi học tập. Người dân có thể nộp đơn kèm hồ sơ tại các đồn Công an hoặc các cơ quan công cộng được cơ quan Công an ủy thác. Người dân sẽ được miễn phí đối với cấp Giấy phép lần đầu, từ những lần cấp sau họ sẽ phải chi trả một khoản phí theo quy định. Tuy nhiên, Giấy phép này sẽ buộc phải được chứng thực lại hằng năm.

Cơ quan thực hiện việc quản lý cư trú của Trung Quốc là Bộ Công an Trung Quốc và cơ quan Công an cấp quận, huyện.

3. Nhật Bản

Nhật Bản là một quốc gia mà người dân được quyền di cư tự do. Công dân Nhật Bản sống và làm việc theo lựa chọn của chính mình. Bất cứ nơi nào họ chọn sinh sống, họ đương nhiên trở thành người cư trú tại nơi đó và hưởng mọi phúc lợi địa phương cũng như không có bất kỳ một sự hạn chế nào trong việc thay đổi nơi đăng ký cư trú của người dân Nhật Bản.

Tại Nhật Bản, người dân được cấp một loại giấy tờ để xác nhận về tình trạng cư trú của mình, được gọi là Giấy chứng nhận đăng ký cư trú (jyuminhyou). Giấy chứng nhận này được cấp cho cả công dân Nhật Bản lẫn người nước ngoài sinh sống, học tập, làm việc hoặc định cư tại Nhật Bản. Luật pháp Nhật Bản yêu cầu mỗi công dân phải báo cáo địa chỉ hiện tại của mình cho chính quyền địa phương, cơ quan tổng hợp thông tin về thuế, bảo hiểm y tế quốc gia và mục đích điều tra dân số. Khi thay đổi nơi cư trú, người dân Nhật Bản phải thực hiện việc đăng ký địa chỉ thường trú mới với chính quyền địa phương nơi chuyển đến trong vòng 14 ngày. Đây là một nghĩa vụ pháp lý, nếu không thực hiện quy định này thì người thay đổi nơi cư trú có thể bị xử phạt lên đến 50.000 yên (hơn 10 triệu đồng tiền Việt Nam). Giấy chứng nhận đăng ký cư trú này thuần túy chỉ là công cụ để chính quyền Nhật Bản quản lý vấn đề di trú và cư trú của người dân.

Chính quyền địa phương sẽ thực hiện quản lý cư trú của người dân tại địa phương mình. Người đứng đầu địa phương (tương đương Chủ tịch Ủy ban Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) sẽ là người chịu trách nhiệm về quản lý cư trú của cư dân trong địa bàn tỉnh mình.

Khi cần cấp Giấy đăng ký cư trú, người dân (bao gồm cả công dân Nhật Bản và người nước ngoài) cần xuất trình tại địa phương những loại giấy tờ do chính quyền cấp như bằng lái xe, thẻ ID (tương tự chứng minh Nhân dân), hộ chiếu, thẻ đăng ký thường trú Juki net (có ảnh mặt) và ảnh.

Thẻ Juki là một tấm thẻ thể hiện mã số cư trú cá nhân trong mạng Juki (Juki net), là một hệ thống quản lý cư trú bằng dữ liệu điện tử được Nhật Bản bắt đầu triển khai áp dụng từ năm 2003. Tuy nhiên, từ năm 2016, hệ thống Juki net sẽ dần được thay thế bằng hệ thống My Number. "My number"(tiếng Nhật là 個人番号= Mã số cá nhân) được định nghĩa là một con số cá nhân gồm 12 chữ số được chính phủ Nhật cấp cho công dân Nhật Bản và người nước ngoài cư trú hợp pháp tại Nhật nhằm thống nhất các thông tin về cư trú, thuế, bảo hiểm, thu nhập, phúc lợi xã hội nhằm để nâng cao hiệu quả công tác quản lý hành chính, tạo thuận lợi cho người dân, đảm bảo công bằng xã hội. Người dân sẽ được cấp một thẻ, gọi là Thẻ My Number, có gắn một con chip chứa đựng toàn bộ các trường thông tin của cá nhân đó. Tuy nhiên, do những vấn đề về bảo mật thông tin nên chính phủ Nhật Bản vẫn chưa quyết định chính thức thời điểm áp dụng thay thế mạng Juki bằng hệ thống My Number này.

Trên thực tế, Nhật Bản có tồn tại sổ hộ tịch (koseki), một loại giấy tờ tương tự Sổ Hộ khẩu của Việt Nam, trong đó bao gồm các thông tin về hộ tịch của các cá nhân trong một hộ gia đình như thông tin về khai sinh, khai tử, kết hôn, ly dị và tiền án, tiền sự… (kể cả hộ gia đình chỉ có một thành viên). Tuy nhiên, người dân Nhật rất ít khi sử dụng loại giấy tờ này khi cần thay đổi hoặc xác nhận các thông tin về cư trú bởi những sự bất tiện và nhạy cảm của loại giấy tờ này, mà họ thường sử dụng Thẻ cư trú.

4. Hợp chủng quốc Hoa Kỳ (Mỹ)

Thực tế, tại Mỹ không có hệ thống đăng ký cư trú chính thức cho người dân. Chính quyền liên bang Mỹ cũng như chính quyền mỗi bang đều không có quy định cụ thể việc quản lý cư trú của người dân bằng giấy tờ hay số định danh nào; thay vào đó, ở Mỹ có nhiều hệ thống cơ sở dữ liệu để quản lý danh tính cá nhân có thể dùng làm cơ sở để quản lý cư trú cho công dân Mỹ, điển hình là hệ thống cơ sở dữ liệu cấp phép lái xe và hệ thống số an sinh xã hội. Chính quyền các bang và chính quyền liên bang Mỹ thông qua việc thu thập cơ sở dữ liệu phục vụ mục đích cấp các loại giấy phép trên để cập nhật và quản lý cư trú của người dân.

Thẻ an sinh xã hội và giấy phép lái xe tuy không phải là những loại giấy tờ bắt buộc phải làm, tuy nhiên một người muốn sinh sống, học tập và làm việc tại Mỹ đều cần có một trong hai hoặc cả hai loại giấy tờ trên.

Ngày 11/5/2005, Quốc hội Mỹ đã thông qua một đạo luật cấp liên bang sửa đổi Luật liên bang Hoa Kỳ liên quan đến các tiêu chuẩn về an ninh, xác thực và cấp giấy phép lái xe và giấy tờ lái xe của tiểu bang, cũng như các vấn đề nhập cư khác nhau liên quan đến khủng bố (REAL ID Act. 2005), trong đó có nội dung liên quan đến việc cấp giấy phép lái xe và thẻ nhận dạng cá nhân.

Giấy phép lái xe là một giấy tờ thông dụng và phổ biến tại Mỹ, bởi mật độ sử dụng xe ô tô ở đây rất cao. Tại Mỹ, giấy phép lái xe lái xe được Sở Giao thông vận tải (Department of Motor Vehicles) của bang cấp và có thể sử dụng liên bang. Giấy phép lái xe có thể sử dụng dùng để nhận dạng tương tự như Thẻ căn cước công dân tại Việt Nam. Thông tin được ghi trên giấy phép lái xe bao gồm một số nội dung chính như bang cấp giấy phép lái xe, số series, hình chân dung của chủ thẻ, bản copy chữ ký của chủ thẻ, họ tên, ngày tháng năm sinh, địa chỉ nơi thường trú, loại giấy phép lái xe, một số đặc điểm nhận dạng của chủ thẻ như chiều cao, cân nặng, màu mắt, giới tính, ngày cấp, ngày hết hạn. Đồng thời, khi công dân thay đổi nơi cư trú, sau 15 ngày phải đến Phòng xe cơ động để đăng ký lại giấy phép lái xe hoặc thẻ nhận dạng cá nhân, do đó chính quyền nhà nước có thể dễ dàng nắm được các thông tin về cư trú của công dân.

Bên cạnh đó, đối với những người không cấp giấy phép lái xe có thể làm thủ tục để cấp thẻ nhận dạng cá nhân (ID card). Đây là một loại thẻ dùng để xác nhận danh tính cá nhân, thẻ này giống giấy phép lái xe nhưng chỉ được sử dụng cho mục đích nhận dạng, được cấp cho công dân ở mọi lứa tuổi và chứa các thông tin tương tự giấy phép lái xe.

Bên cạnh đó, số an sinh xã hội cũng là một loại dữ liệu mà người dân Mỹ hầu như bắt buộc phải có. Ngày nay, trẻ em mới sinh ở Mỹ cũng thường được bố mẹ làm thủ tục xin cấp ngay số an sinh xã hội khi bé chào đời. Số an sinh xã hội (SSN) được sử dụng tại các tổ chức chính phủ, trường học và các doanh nghiệp nhằm nhận diện người lao động trong hệ thống máy tính. Thẻ và số an sinh xã hội sẽ gắn liền với người lao động trong suốt cuộc đời, bởi đây là một phần quan trọng trong thủ tục xác nhận danh tính tại Mỹ và là công cụ để họ thực hiện cũng như hưởng các quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Mỗi người lao động và người đóng thuế tại Mỹ phải có số an sinh xã hội.  Mọi người dân sinh sống hợp pháp tại Mỹ đều có thẻ an sinh xã hội, theo đó là một số an sinh xã hội duy nhất theo suốt cá nhân đó từ lúc cấp cho đến lúc chết.

5. Liên bang Nga

Tại Nga, người dân sẽ được cấp Sổ hộ chiếu nội địa (đây là một loại giấy tờ bắt buộc). Về bản chất, loại giấy tờ này giống như Thẻ căn cước công dân của Việt Nam, chứa đựng nhiều trường thông tin, trong đó có thông tin về đăng ký thường trú. Chính phủ Nga thực hiện quản lý cư trú của người dân thông qua sổ hộ chiếu này.

Người dân Nga thực hiện việc đăng ký thường trú hoặc tạm trú tại Tổng cục Quản lý vấn đề di cư của Bộ Nội vụ Liên bang Nga. Một nơi đăng ký thường trú được thể hiện trực tiếp trên hộ chiếu nội bộ bằng một con dấu, trong khi đó nếu đăng ký tạm trú sẽ được cấp một giấy riêng. Theo quy định tại Điều 20 Bộ luật dân sự Liên bang Nga thì nơi cư trú của trẻ vị thành niên dưới mười bốn tuổi là nơi cư trú của người đại diện hợp pháp của họ, tức là cha, mẹ, cha mẹ nuôi hoặc người giám hộ.

Trước năm 2016, việc quản lý các vấn đề về cư trú của công dân Nga được chính phủ giao cho Sở Di trú Liên bang Nga (FMS). Tuy nhiên, vào tháng 4 năm 2016, Tổng thống Nga đã chính thức giải tán cơ quan này và do đó, việc quản lý các vấn đề di trú của Nga hiện nay được thực hiện bởi Tổng cục Quản lý vấn đề di cư của Bộ Nội vụ Liên bang Nga.

6. Vương quốc Thái Lan (Thái Lan)

Thái Lan thực hiện quản lý cư trú thông qua giấy tờ cấp tại địa phương. Ở Thái Lan, chính quyền địa phương sẽ cấp cho người dân một quyển sổ đăng ký cư trú (Ta Bien Baan), cuốn sổ này được cấp cho cả người dân Thái Lan (bìa màu xanh) và công dân nước ngoài (bìa màu vàng) để đăng ký và chứng minh một nơi cư trú hợp pháp. Sổ đăng ký cư trú có vai trò rất quan trọng trong đời sống của người dân Thái Lan, nó là bằng chứng chứng minh về nơi cư trú của người Thái và là căn cứ để thực hiện các quyền công dân khác. Chính quyền địa phương nơi người đó sinh sống sẽ có trách nhiệm cấp Sổ đăng ký cư trú và thực hiện quản lý cư trú của người dân tại địa phương mình. Sổ này không liên quan gì đến quyền sở hữu nhà hoặc chung cư mà chỉ có ý nghĩa xác định tất cả những người cùng sinh sống tại một địa điểm.

7. Cộng hòa Indonesia

Indonesia quản lý vấn đề cư trú của người dân tại địa phương người đó sinh sống, thông qua hình thức quản lý hộ gia đình (kể cả hộ gia đình chỉ có một thành viên). Theo đó, mỗi một hộ gia đình được cấp một Thẻ, gọi là Thẻ gia đình (Kartu Keluarga). Mỗi gia đình chỉ có một thẻ gia đình và mỗi cư dân chỉ được ghi trên một 1 thẻ gia đình. Mỗi thẻ gia đình phải có tên chủ hộ, địa chỉ và có một số thẻ gia đình. Thẻ gia đình phải được thay thế, cập nhật trong trường hợp hư hỏng, mất mát, thay đổi dữ liệu và số lượng thành viên trong gia đình. Khi một người hoặc một hộ gia đình chuyển đến nơi cư trú mới, họ sẽ phải làm các thủ tục để cấp một Thẻ gia đình tại địa phương đó; đồng thời, khi một hộ gia đình có thay đổi về thành viên cũng phải thực hiện thủ tục thay đổi Thẻ gia đình tại địa phương nơi đang sinh sống.

SOURCE: Tài liệu thuộc thành phần Hồ sơ dự án Luật Cư trú trình Ủy bàn thường vụ Quốc hội tại Phiên họp thứ 44, tháng 04/2020

Filed under: Nhà nước và nền KTTT, Quyền nhân thân, Xã hội, nhà nước và pháp luật Việt Nam |