GS.PIERRE DELVOLVÉ – Trường đại học tổng hợp Panthéon-Assas (Paris 2)
Tiêu đề bài tham luận của tôi là phân biệt trách nhiệm của cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước, trách nhiệm của cơ quan lập pháp, cơ quan tài phán và cơ quan hành chính. Trên thực tế, nếu tập hợp các yếu tố cơ bản của hai tiêu đề này thì có thể nhận thấy đây là sự phân tách các khía cạnh khác nhau của trách nhiệm bồi thường nhà nước để xác định trong từng trường hợp ai phải chịu trách nhiệm. Có ba cấp độ xác định người phải chịu trách nhiệm. Cấp độ thứ nhất là phân biệt trách nhiệm của các pháp nhân công pháp với nhau. Cấp độ thứ hai là phân biệt trách nhiệm trong nội bộ một pháp nhân công pháp, chủ yếu là ở cấp Nhà nước trung ương, giữa các cơ quan thuộc ba loại khác nhau : cơ quan lập pháp, cơ quan tài phán, cơ quan hành chính. Cấp độ thứ ba là xác định trong một cơ quan nhà nước hành động thông qua nhân viên của mình, ai là người phải chịu trách nhiệm, là cơ quan đó hay là nhân viên của cơ quan đó. Căn cứ vào ba cấp độ này, tôi sẽ trình bày cách thức xác định trách nhiệm bồi thường nhà nước.
Cấp độ thứ nhất là phân biệt trách nhiệm của các pháp nhân công pháp với nhau. Tôi hơi ngần ngại khi đề cập đến vấn đề này vì báo cáo của đoàn Việt Nam và Trung Quốc hôm qua cho thấy là chỉ có một pháp nhân công pháp là Nhà nước và nếu phải thực hiện trách nhiệm bồi thường nhà nước thì đó chỉ có thể là trách nhiệm của Nhà nước. Nhưng tôi cho rằng ngay cả trong một Nhà nước đơn nhất như Nhà nước Trung Quốc hay Nhà nước Việt Nam thì cũng đặt ra vấn đề phân định thẩm quyền và phân chia trách nhiệm giữa các cơ quan khác nhau của Nhà nước.
Trên thực tế, các cơ quan này thường hay đùn đẩy trách nhiệm cho nhau. Do đó, ngay cả trong một Nhà nước đơn nhất không có sự phân tách giữa các pháp nhân công pháp với nhau, cũng đặt ra vấn đề xác định cơ quan nào hoạt động nhân danh Nhà nước gây thiệt hại. Tất nhiên, chính Nhà nước phải chịu trách nhiệm với tư cách là chủ thể duy nhất nhưng tôi nghĩ rằng, liên quan đến ngân sách bồi thường thiệt hại, để đảm bảo một sự tự chủ nhất định thì cần phải xác định cụ thể cơ quan nào đã hành động nhân danh Nhà nước và phải chịu trách nhiệm, ít nhất là về mặt tài chính. Do đó, trong một hệ thống chỉ tồn tại một chủ thể công pháp duy nhất chịu trách nhiệm đối với người bị thiệt hại thì cũng cần phải xác định trong Nhà nước đó, ai đã thực hiện hành vi gây thiệt hại, làm phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước. Vấn đề phức tạp hơn khi một Nhà nước bao gồm các pháp nhân công pháp tách biệt nhau theo chế độ phân quyền, mặc dù chưa tiến tới mô hình Nhà nước liên bang mà mỗi thành viên của Nhà nước liên bang có tư cách pháp nhân nhà nước, nhưng ở Nhà nước đó, mỗi pháp nhân được phân quyền có năng lực pháp luật, có các quyền và nghĩa vụ, và phải chịu trách nhiệm một cách riêng biệt với các pháp nhân công pháp khác. Các pháp nhân công pháp này rất đa dạng, ở cấp cao nhất là chính quyền nhà nước trung ương và dưới đó là các cấp chính quyền địa phương (ví dụ chính quyền xã ở Pháp hay các thiết chế chuyên trách ở một số nước khác như Viện luật so sánh của Thụy Sỹ, một tổ chức sự nghiệp công có tư cách pháp nhân tách biệt với Nhà nước, điều đó kéo theo những hệ quả đối với việc xác định trách nhiệm bồi thường nhà nước).
Do đó, ngay trong một Nhà nước đơn nhất đã cần xác định cơ quan nào gây ra thiệt hại. Đối với một Nhà nước có nhiều chủ thể công pháp đảm trách hoạt động nhà nước, đặc biệt là hoạt động hành chính, càng cần xác định ai đã gây thiệt hại và phải chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, sự xen kẽ vai trò của các chủ thể công pháp khác nhau có thể dẫn đến một số khó khăn trong việc xác định ai làm gì và phải chịu trách nhiệm về cái gì. Ví dụ, ở Pháp, trong phần lớn các trường hợp, xã trưởng là cơ quan chấp hành, hành động nhân danh chính quyền xã và do đó, chính quyền xã phải chịu trách nhiệm về các biện pháp cũng như các hoạt động mà xã trưởng tiến hành chứ không phải Nhà nước trung ương. Nhưng cũng có một số trường hợp xã trưởng thực thi chức năng, nhiệm vụ nhân danh Nhà nước trung ương chứ không nhân danh chính quyền xã nên trong trường hợp này, Nhà nước trung ương phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại mà xã trưởng gây ra khi thực hiện chức năng của Nhà nước trung ương. Do đó, sự phân biệt các cơ quan trong một Nhà nước hoàn toàn đơn nhất, sự phân biệt các chủ thể công pháp trong một Nhà nước có cơ cấu tổ chức hành chính đa dạng cho phép xác định trong từng trường hợp, chủ thể nào phải chịu trách nhiệm về thiệt hại.
Cấp độ phân biệt thứ hai là phân biệt trong một pháp nhân công pháp giữa các cơ quan khác nhau hành động nhân danh và vì lợi ích của pháp nhân đó. Tôi chỉ đề cập đến ở đây pháp nhân công pháp là Nhà nước trung ương. Ở cấp Nhà nước trung ương, có các cơ quan khác nhau thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, bao gồm chức năng lập pháp, chức năng tài phán, chức năng hành chính. Các chức năng này do các cơ quan khác nhau thực hiện nhân danh và vì lợi ích của một pháp nhân công pháp duy nhất là Nhà nước nhưng không có cùng tính chất như nhau.
Ở đây, có một vấn đề mà ông Olson đã nêu ra hôm qua, liên quan đến cơ quan lập pháp là cơ quan ban hành luật, văn bản quy phạm có hiệu lực cao nhất sau Hiến pháp và các điều ước quốc tế. Chức năng cơ bản của cơ quan lập pháp là ban hành luật : luật không thể sai. Do đó, khi xác định trách nhiệm của cơ quan lập pháp thì gặp phải một khó khăn là luật không bao giờ bị coi là sai. Cơ quan lập pháp ban hành luật với sự trợ giúp của một bộ máy tổ chức đầy đủ. Có các ủy ban, công chức của nghị viện tham gia hoạt động lập pháp mà bản thân không phải là nhà soạn thảo luật. Do vậy, có cả một bộ máy hành chính nghị viện có thể gây thiệt hại trong quá trình hoạt động của mình. Trong trường hợp này, nguyên tắc tối cao và không thể bị xem xét lại của luật không thể được viện dẫn khi bộ máy hành chính nghị viện gây thiệt hại trong những điều kiện giống với những điều kiện mà cơ quan hành chính thông thường gây thiệt hại.
Quan điểm về cơ quan tài phán cũng tương tự như quan điểm về cơ quan lập pháp. Cơ quan tài phán chịu trách nhiệm ban hành công lý, giải quyết tranh chấp và trừng phạt bằng các quyết định có hiệu lực. Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, cơ quan tư pháp không thể làm sai. Trong một số trường hợp được pháp luật quy định, có thể thực hiện trách nhiệm bồi thường nhà nước đối với thiệt hại do hoạt động tài phán gây ra nhưng các trường hợp này được quy định rất hạn chế. Cũng tương tự như cơ quan lập pháp có thể hoạt động theo các điều kiện giống như cơ quan hành chính, cơ quan tài phán có thể thực hiện các chức năng bổ trợ không phải là chức năng xét xử mà là chức năng thuần túy mang tính hành chính, gọi là hành chính tư pháp. Trong trường hợp này, sự bảo vệ mà nguyên tắc hiệu lực pháp luật, sự thật pháp luật bảo đảm cho quyết định của cơ quan tài phán không thể được viện dẫn và cần phải thừa nhận rằng, về vấn đề tổ chức tư pháp, dù đó là các biện pháp do cơ quan hành pháp hay cơ quan tài phán áp dụng thì cơ quan tài phán cũng không được hưởng chế độ bảo vệ đặc biệt được áp dụng đối với quyết định tài phán. Do đó, đối với các cơ quan lập pháp và cơ quan tài phán, có thể áp dụng chế độ trách nhiệm thông thường trong trường hợp các cơ quan này thực hiện các chức năng hành chính.
Liên quan đến các cơ quan hành chính, có cơ quan hành chính trong bộ máy nhà nước trung ương, có cơ quan hành chính của các cấp chính quyền địa phương, nhưng ở đây chúng tôi chỉ nói đến các cơ quan hành chính của bộ máy nhà nước trung ương. Tất cả các cơ quan này đều nằm dưới quyền của cơ quan hành pháp. Có thể thừa nhận không do dự rằng, căn cứ vào vị trí của các cơ quan này trong hệ thống hành pháp, các cơ quan hành chính trực thuộc bộ máy nhà nước trung ương có thể làm phát sinh trách nhiệm của Nhà nước. Liên quan đến các cơ quan hành pháp ở cấp cao nhất của Nhà nước, ví dụ ở Pháp là Tổng thống và Thủ tướng Chính phủ, có thể có nhiều do dự hơn. Theo phân tích của án lệ Pháp, nếu cho rằng Tổng thống, Thủ tướng, các bộ trưởng là các cơ quan hành pháp thì có sự đồng nhất giữa khái niệm « cơ quan hành pháp » và « cơ quan hành chính », cơ quan hành pháp là cơ quan hành chính, vì ngay từ năm 1907, Tổng thống đã được thừa nhận là người đứng đầu hệ thống hành chính và bản thân Tổng thống là một cơ quan hành chính. Đó là một tiến bộ của cái mà ngày nay chúng ta gọi là Nhà nước pháp quyền, đó là thừa nhận các cơ quan hành pháp ở cấp cao nhất là cơ quan hành chính ; do vậy, hành vi của các cơ quan này phải chịu sự kiểm tra của tòa án hành chính và có thể làm phát sinh trách nhiệm của Nhà nước. Cần phải có thời gian để đạt được kết quả này và tôi không nghĩ rằng tất cả các hệ thống chính trị và pháp luật đều chấp nhận giải pháp này nhưng dù sao đó cũng là kết quả của quá trình phát triển sâu sắc mối quan hệ mật thiết giữa hành pháp và hành chính.
Cấp độ phân biệt thứ ba là phân biệt giữa cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước. Đó là vấn đề kết hợp và phân biệt trách nhiệm của cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước. Chúng ta biết rằng, cơ quan nhà nước, nghĩa là pháp nhân công pháp, chỉ hành động thông qua các thể nhân là các nhân viên, công chức của mình. Nhưng không phải tất cả các nhân viên đều là công chức ; ở Pháp có những nhân viên cơ quan nhà nước được bầu ra, ví dụ xã trưởng là nhân viên cơ quan nhà nước nhưng không phải là công chức. Ở cấp cao nhất cũng vậy, Tổng thống do nhân dân bầu ra, Thủ tướng và các bộ trưởng được bổ nhiệm đều không phải là công chức, mặc dù là nhân viên của Nhà nước. Dù ở cấp nào, dù làm việc cho cơ quan nhà nước nào, đó luôn luôn là các cá nhân, bằng hành động hoặc không hành động của mình, gây ra thiệt hại. Vậy, trong những trường hợp nào, cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm về thiệt hại do nhân viên của mình gây ra ? Có thể loại trừ ngay trường hợp hành vi gây thiệt hại có lỗi nhưng không thể quy kết cho một cá nhân được xác định cụ thể, chính xác, đó là hành vi của cơ quan nhà nước nhưng không thể xác định chính xác nhân viên nào đã thực hiện hành vi đó. Xin lấy một ví dụ đơn giản được biết đến nhiều và đã được tòa án giải quyết, đó là trường hợp cơ quan hành chính đóng cửa sớm hơn giờ quy định. Cơ quan lẽ ra phải đóng cửa vào 6h chiều nhưng đã đóng cửa vào 6h kém 15. Ai đã đóng cửa sớm, ai đã gây trở ngại cho người dân đến giao dịch vào giờ quy định ? Không ai biết đó là ai, đó là lỗi của tất cả mọi người trong cơ quan đã đồng lõa với nhau để đóng cửa sớm hơn giờ quy định. Trong trường hợp này, không phải phân biệt trách nhiệm của cơ quan và trách nhiệm của nhân viên cơ quan, trách nhiệm duy nhất thuộc về cơ quan nhà nước.
Vấn đề trở nên phức tạp hơn khi có thể xác định được chính xác ai là người trong cơ quan đã phạm lỗi gây thiệt hại. Đây chỉ có thể là trường hợp trách nhiệm do lỗi. Đối với trường hợp trách nhiệm không do lỗi (trách nhiệm đối với rủi ro, trách nhiệm do vi phạm quyền bình đẳng trước các nghĩa vụ công), không có yếu tố lỗi là căn cứ để thực hiện trách nhiệm bồi thường nhà nước nên không thể quy kết lỗi cho một cá nhân nào đó và vấn đề phân biệt trách nhiệm của cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước không đặt ra. Vấn đề này chỉ đặt ra trong trường hợp trách nhiệm do lỗi và có thể xác định chính xác người nào trong cơ quan đã phạm lỗi gây thiệt hại. Về vấn đề này, án lệ của tòa án hành chính Pháp, bắt đầu bằng một quy định trong Hiến pháp năm VIII, đã phân biệt hai loại lỗi mà nhân viên cơ quan nhà nước thực hiện với những hệ quả khác nhau về trách nhiệm bồi thường nhà nước.
Loại lỗi thứ nhất là lỗi công vụ do nhân viên cơ quan nhà nước thực hiện. Chúng ta biết chính xác nhân viên nào đã phạm lỗi. Nhưng như một tác giả nổi tiếng đã nói, lỗi công vụ là lỗi của một nhà quản lý ít nhiều có thể phạm sai lầm và ở đây, lại bắt gặp khái niệm sai lầm là lỗi. Tuy nhiên, đây không phải là lỗi của nhân viên đó với tư cách cá nhân mà là lỗi của nhân viên đó khi thực thi công vụ. Ví dụ, nhân viên đã phạm sai lầm, lẽ ra không được ban hành một biện pháp nào đó nhưng đã ban hành biện pháp đó trong khuôn khổ một hoạt động đích thực là hoạt động của Nhà nước. Ví dụ, xã trưởng ban hành một quy định cấm giao thông trên một tuyến đường hoặc cấm người dân hội họp, biểu tình. Hành vi này của xã trưởng là trái pháp luật vì pháp luật không cho phép xã trưởng ra quyết định như vậy. Nhưng khi xã trưởng ban hành các quy định này, xã trưởng đã nghĩ rằng mình đang áp dụng biện pháp cần thiết để khắc phục tình trạng mất trật tự trong xã hội. Xã trưởng đã ban hành một biện pháp thái quá, không tương xứng nhưng đó là quyết định của một người quản lý ít nhiều có thể phạm sai lầm. Sai lầm này đã dẫn đến một quyết định trái pháp luật và đây là lỗi công vụ nên người duy nhất phải chịu trách nhiệm là cơ quan nhà nước mà xã trưởng đã hành động nhân danh cơ quan đó, nghĩa là chính quyền xã. Trong trường hợp lỗi công vụ, nhân viên không phải chịu trách nhiệm cá nhân.
Trái lại, trong trường hợp lỗi cá nhân, án lệ Pháp cho thấy những hệ quả khác nhau tùy từng hoàn cảnh cụ thể. Trước hết, phải định nghĩa thế nào là lỗi cá nhân, theo tác giả lúc nãy tôi nói đến, lỗi cá nhân là lỗi tiết lộ cá nhân một con người với những điểm yếu và những đam mê của họ. Lỗi cá nhân là lỗi mà một nhân viên thực hiện không phải với tư cách thực thi công vụ mà là lỗi vượt quá những giới hạn có thể chấp nhận được từ một hành vi xử sự ít nhiều có sai lầ. Lỗi cá nhân là lỗi được thực hiện không phải với tư cách nhân viên công vụ mà với tư cách một con người tách biệt với cơ quan nhà nước.
Lỗi cá nhân có thể là lỗi hoàn toàn không liên quan đến công vụ. Ví dụ, trường hợp một công chức đang trong kỳ nghỉ ở nước ngoài hoặc trong nước có hành vi vi phạm thì rõ ràng, cơ quan nhà nước không phải chịu trách nhiệm về hành vi đó vì đó là lỗi hoàn toàn không liên quan đến công vụ và chỉ có nhân viên phải chịu trách nhiệm cá nhân về hành vi của mình.
Vấn đề phức tạp hơn khi lỗi cá nhân có liên quan đến công vụ. Có nhiều trường hợp xảy ra. Trường hợp lỗi cá nhân được thực hiện khi thực thi công vụ, nghĩa là khi thực thi công vụ, nhân viên có hành vi sử xự không thể chấp nhận được. Ví dụ, người giáo viên có lời lẽ xúc phạm đến học sinh trên lớp, hành vi này của người giáo viên xảy ra khi người đó thực thi công vụ và cho thấy một con người với những khuyết điểm và đam mê của họ. Một ví dụ khác là công chức được giao quản lý công quỹ có hành vi biển thủ công quỹ vì mục đích tư lợi. Đây là lỗi nghiêm trọng, cố ý và được thực hiện khi thực thi công vụ nhưng vượt quá giới hạn có thể chấp nhận được đối với một công chức.
Lỗi cá nhân còn có thể là lỗi được thực hiện ngoài công vụ. Ví dụ, người lái xe của quân đội sử dụng xe công vụ để đi chơi chứ không quay về doanh trại đúng giờ quy định. Đây là lỗi được thực hiện ngoài công vụ nhưng có sử dụng phương tiện công vụ nên theo án lệ, lỗi này không phải là không có liên quan đến công vụ.
Bên cạnh đó, có một số trường hợp lỗi cá nhân như trình bày ở trên, hoặc được thực hiện khi thực thi công vụ, hoặc được thực hiện ngoài công vụ nhưng bằng các phương tiện công vụ, được kết hợp với lỗi công vụ. Ví dụ, một cơ quan đóng cửa sớm và nhân viên cơ quan có hành vi bạo lực đẩy người dân đến giao dịch ra ngoài làm người đó bị thương. Trong trường hợp này, có lỗi công vụ vì cơ quan đóng cửa trước giờ quy định và có lỗi cá nhân của nhân viên thực hiện hành vi bạo lực đối với người dân.
Như vậy, có một loạt giải pháp cho phép thừa nhận lỗi cá nhân khi thực thi công vụ hoặc bằng các phương tiện công vụ, lỗi cá nhân kết hợp với lỗi công vụ và do đó, có thể thừa nhận cả trách nhiệm của nhân viên và trách nhiệm của cơ quan. Theo pháp luật Pháp, lỗi cá nhân, dù được thực hiện trong điều kiện nào, ngoài công vụ, trong công vụ hay bằng các phương tiện công vụ, luôn làm phát sinh trách nhiệm của nhân viên và người bị thiệt hại có thể yêu cầu thực hiện trách nhiệm của người gây ra thiệt hại theo các quy định của luật tư. Nhưng lợi ích của việc thừa nhận lỗi cá nhân kết hợp với lỗi công vụ hoặc được thực hiện trong công vụ hoặc bằng các phương tiện công vụ, đó là theo án lệ của Tòa án hành chính tối cao, người bị thiệt hại có thể yêu cầu thực hiện trách nhiệm của cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý nhân viên phạm lỗi. Do đó, người bị thiệt hại có thể được bồi thường dễ dàng hơn vì về lý thuyết, Nhà nước có nhiều khả năng bồi thường hơn tư nhân và do đó, cơ quan nhà nước có thể không chỉ phải bồi thường do lỗi công vụ kết hợp với lỗi cá nhân mà kể cả khi không có lỗi công vụ, cơ quan nhà nước cũng có thể phải bồi thường do lỗi cá nhân được thực hiện trong công vụ hoặc có liên quan đến công vụ. Như vậy, người bị thiệt hại có thể được bồi thường toàn bộ thiệt hại. Nhưng mọi việc không dừng ở đó. Nếu cơ quan nhà nước bị buộc phải chịu trách nhiệm thì có thể yêu cầu nhân viên bồi hoàn một phần hoặc toàn bộ số tiền bồi thường thiệt hại, và nếu nhân viên bị buộc phải chịu trách nhiệm thì có thể có yêu cầu trở lại đối với cơ quan nhà nước trong một số điều kiện nhất định.
SOURCE: HỘI THẢO QUỐC TẾ “PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC”. NHÀ PHÁP LUẬT VIỆT – PHÁP, Hà Nội, 10- 11/09/2007
Like this:
Like Loading...
Related
Filed under: 8. LUẬT DÂN SỰ NƯỚC NGOÀI, Xã hội, nhà nước và pháp luật nước ngoài |
Leave a Reply