THÔNG TIN PHÁP LUẬT DÂN SỰ

TS. LS. NGUYỄN ĐĂNG LIÊM – Trưởng văn phòng luật sư Quang Trung

Nhu cầu bồi thường thiệt hại cho các công dân, các tổ chức là nghĩa vụ, trách nhiệm của một nhà nước dân chủ, “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”, thể hiện sự bình đẳng, đối xử công bằng của pháp luật đối với các cơ quan Nhà nước, cán bộ, công chức và mọi công dân.

Trước đây do sự bức xúc của xã hội công dân trước những hậu quả thiệt hại cho công dân và xã hội xuất phát từ những hành xử, việc làm của một số cán bộ, công chức vô tình hay cố ý gây ra, trong tình hình còn thiếu các văn bản luật pháp qui định, Nhà nước Việt Nam đã có sáng kiến đáp ứng giải quyết có tính chất tình thế, nhất là trong lĩnh vực tố tụng hình sự, bằng hai văn bản: Nghị định số 47/CP ngày 03/05/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra cùng một số văn bản hướng dẫn thi hành và nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra. Việc ưu tiên ban hành sớm các văn bản pháp luật trên, do quan tâm trước hết về việc bồi thường các oan sai trên lĩnh vực tố tụng hình sự là hoàn toàn đúng đắn và thể hiện tính cấp bách, vì sự oan sai này sẽ đưa đến những hậu quả hết sức nghiêm trọng vì xâm phạm đến nhân thân, danh dự và cả tính mạng con người. Các văn bản đó mang tính chữa cháy hết sức cần thiết trong giai đoạn còn thiếu luật. Và trong thời gian qua, kết hợp hai văn bản trên với các qui định của Luật Hình sự, Luật Dân sự và cả Luật khiếu nại, tố cáo, các cơ quan thẩm quyền Nhà nước (trong đó có cả cơ quan công an, viện kiểm sát nhân dân và tòa án nhân dân) đã bước đầu giải quyết được một số vụ bồi thường thiệt hại về oan sai trong lĩnh vực tố tụng hình sự, cũng như một số thiệt hại trên lĩnh vực dân sự, quản lý hành chính về đất đai, thậm chí tiến xa hơn truy cứu trách nhiệm hình sự đối với số cán bộ, công chức có hành vi gây thiệt hại lớn, thiệt hại nghiêm trọng cho công dân, cho đơn vị tổ chức và doanh nghiệp ngoài nhà nước.

Nhưng hiện nay, đã đến lúc cần có yêu cầu luật hóa cao hơn về trách nhiệm bồi thường của nhà nước trên nhiều lĩnh vực không chỉ có tố tụng hình sự mà cả tố tụng dân sự, quản lý hành chính Nhà nước, hoạt động thi hành án.

Chính vì vậy, mà việc ban hành “Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước” do Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 5 thông qua ngày 18/6/2009 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2010, theo tôi, là kịp thời để đáp ứng các yêu cầu trên của xã hội công dân, trong một xã hội VN đang phát triển đa dạng nhiều mặt.

Đánh giá những tác dụng tích cực của “luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”

Theo tôi, luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010, đã có Nghị định 16 hướng dẫn (lẽ dĩ nhiên còn chờ các văn bản hướng dẫn chi tiết thêm như các thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện cụ thể) sẽ có những tác động tích cực như sau:

1. Đã luật hóa cao hơn, chặt chẽ hơn về trách nhiệm bồi thường của nhà nước đối với cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp bị thiệt hại do các cán bộ, công chức nhà nước gây ra trong các hoạt động quản lý hành chính công quyền, tố tụng và thi hành án. Hy vọng tạo được cơ chế pháp lý mới, đồng bộ, đảm bảo có hiệu quả để tổ chức, doanh nghiệp, công dân bị thiệt hại được thực hiện quyền đòi bồi thường thiệt hại một cách chính đáng, công bằng do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra.

2. Luật đã cụ thể hóa được rõ ràng phạm vi trách nhiệm bồi thường trên cả 3 lĩnh vực: quản lý hành chính  công quyền; hoạt động tố tụng hình sự, dân sự, hành chính; hoạt động thi hành án; quyền được yêu cầu bồi thường của tổ chức, cá nhân bị gánh chịu thiệt hại về cả vật chất và tinh thần; các thiệt hại cụ thể được bồi thường; xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường (là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại); thủ tục yêu cầu bồi thường thiệt hại và cả trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ có hành vi hoặc quyết định sai trái một cách có tình có lý tùy theo mức độ hành vi, hậu quả thiệt hại, do vô tình hay cố ý và có chiếu cố hoàn cảnh cụ thể của cán bộ, công chức vi phạm. Tính phù hợp thực tiễn, ràng buộc cụ thể và vận dụng tình lý cụ thể của nội vụ vi phạm sẽ góp phần tạo tính khả thi tốt trong thực hiện, đảm bảo đưa luật vào cuộc sống một cách sinh động, nghiêm túc.

3. Về Nghị định 16/2010/NĐ-CP qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, theo tôi, ban soạn thảo đã chấp bút khá tốt, có chọn lựa cụ thể một số nội dung cần thiết, ngoài các nội dung trọng tâm, nội dung chính theo luật, đã qui định khá chi tiết về cử người đại diện thực hiện việc giải quyết bồi thường; nhiệm vụ, quyền hạn của người đại diện (ở Đ7 & Đ8), thủ tục giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường (Đ9) có ấn định thời gian từng giai đoạn trong qui trình thủ tục giải quyết bồi thường cụ thể; việc thành lập hội đồng xem xét trách nhiệm hoàn trả gồm nhiều thành phần đại diện liên quan, nhiệm vụ và phương pháp làm việc của Hội đồng (ở các Đ13,14,15), xác định mức hoàn trả, ban hành quyết định hoàn trả đối với người thi hành công vụ có lỗi, kể cả xác định trách nhiệm hoàn trả trong trường hợp người thi hành công vụ bị truy cứu trách nhiệm hình sự (ở các Đ16,17,18), xử lý người thi hành công vụ cố ý không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả (Đ20). Nghị định cũng đã qui định khá đầy đủ các nội dung quản lý nhà nước về công tác bồi thường và trách nhiệm của Bộ Tư Pháp cùng các bộ ngành liên quan, cũng như trách nhiệm của UBND các cấp và cả việc đảm bảo tài chính trong công tác về bồi thường và giải quyết bồi thường, đã góp phần khắc phục về mặt trách nhiệm luật pháp tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm mà bấy lâu nay, trong thực tế giải quyết bồi thường thiệt hại, đặc biệt trên lĩnh vực tố tụng chúng ta thường gặp, đã vô tình kéo dài thời gian khiếu kiện mệt mỏi cho công dân và tổ chức bị thiệt hại. Luật và nghị định sẽ góp phần khắc phục, hạn chế dần tình trạng khiếu kiện vượt cấp và khiếu kiện tràn lan đến nhiều cơ quan không có liên quan đến vụ việc phải thực hiện bồi thường.

Có thể nói nội dung qui định chi tiết của nghị định thi hành một số điều của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, theo tôi là khá đầy đủ, cụ thể. Vấn đề cần tăng cường thêm cho việc triển khai thực hiện Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, sớm đưa vào cuộc sống, bên cạnh đó cần soạn thảo ban hành các thông tư liên tịch giữa Bộ Tư pháp, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Tòa án Nhân dân Tối cao và Bộ Tài chính hướng dẫn giải quyết bồi thường thiệt hại cho các công dân và tổ chức bị thiệt hại do hành vi có lỗi của người thi hành công vụ trên lĩnh vực quản lý hành chính công quyền, tố tụng và thi hành án.

Một số đề xuất và vướng mắc đặt ra

Qua tham khảo tài liệu các cuộc tọa đàm JICA, vào các ngày 4/3 và 5/3/2010 và theo suy nghĩ riêng của tôi, theo tôi, cần có một số đề xuất và vướng mắc đặt ra như sau:

1. Vì vấn đề trách nhiệm bồi thường Nhà nước theo các nhà soạn thảo là một quan hệ dân sự đặc thù, thì cần phải xác định luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước nằm vào hệ thống luật chung hay luật chuyên ngành? Nếu là luật chung, thì trong các trường hợp xảy ra mâu thuẫn, phân tranh luật pháp giữa các văn bản luật, các bộ luật, phải đảm bảo nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành.

Ví dụ như khi lỗi trái pháp luật của người thi hành công vụ là một hành vi phạm pháp hình sự, thì phải để cho các cơ quan tố tụng hình sự xử lý theo luật hình sự, mà cơ quan quản lý trực tiếp cán bộ, công chức có lỗi không được can thiệp để bồi thường hầu che đỡ không đúng luật cho “gà nhà” của mình, để tránh né một bản án hình sự. Phòng ngừa cơ quan Nhà nước lợi dụng luật bồi thường để bao che tội phạm là cán bộ, công chức. Chúng ta phản đối tình trạng “hình sự hóa các quan hệ dân sự kinh tế” nhưng đồng thời cũng cảnh giác khuynh hướng “dân sự hóa” các hành vi phạm pháp hình sự”.

2. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nếu hành vi có lỗi của người thi hành công vụ cùng một lúc có hai quyết định kết luận về mức độ thiệt hại khác nhau của cơ quan quản lý trực tiếp người cán bộ, công chức có lỗi đó và của cơ quan thanh tra Nhà nước, thì quyết định nào có giá trị cao hơn? Theo tôi trường hợp này phải được cụ thể hóa vào thông tư liên tịch, vì trong thực tế ở VN rất dễ xảy ra tình huống này. Lẽ dĩ nhiên kết luận của thanh tra nhà nước phải được xem có giá trị pháp lý cao hơn quyết định “dễ chủ quan” của cơ quan quản lý cán bộ, công chức sai phạm gây hậu quả phải bồi thường.

3. Trong thực tế hoạt động quản lý hành chính Nhà nước về quyền sử dụng đất và bất động sản nhà cửa, kinh nghiệm qua các cuộc thanh tra, thường xảy ra các trường hợp sai phạm, có lỗi cùng một lúc của một số cán bộ công chức thuộc các cơ quan từ phường, xã đến quận, huyện, tỉnh, thành phố. Như vậy, đã có sự sai phạm dây chuyền, sai phạm liên đới với nhau. Trong trường hợp này cần xác định cơ quan nào chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho người dân hay tổ chức bị gây thiệt hại. Nếu có tranh chấp đổ lỗi cho nhau giữa các cơ quan các cấp này, thì cơ quan nào có trách nhiệm xác định đơn vị đứng ra bồi thường thiệt hại (Bộ Tư pháp, các bộ chuyên ngành liên quan hay UBND tỉnh, TP). Tình huống này cần có qui định hướng dẫn cụ thể trong dự thảo thông tư liên tịch.

4. Trong hoạt động tố tụng hành chính, dân sự và hình sự mà không có sự điều chỉnh về trách nhiệm bồi thường bởi bản án hay quyết định cụ thể nào của cơ quan tố tụng, mà xảy ra tranh chấp giữa các người thi hành công vụ về liên đới trách nhiệm (như giữa người ra lệnh và cấp thừa hành, giữa thủ trưởng và nhân viên v.v…) thì việc xác định trách nhiệm hoàn trả và ra quyết định hoàn trả (theo Điều 16,17 Nghị định) sẽ dựa trên văn bản pháp luật nào để phân định (do thủ trưởng cơ quan quản lý cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật quyết định, hay do điều lệ qui định của ngành, nội qui cơ quan). Vấn đề này cần phải được hướng dẫn cụ thể trong thông tư liên tịch, nếu không sẽ làm cho cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại lúng túng trong việc xác định các đối tượng có lỗi, mức hoàn trả và ra quyết định hoàn trả. Đề phòng tình trạng mất công bằng, cấp dưới do ở thế yếu, lép vế phải hi sinh gánh chịu bồi thường thiệt hại do cấp trên gây nên trong khi họ chỉ là cấp thừa hành.

5. Về tố tụng hình sự, Điều 27 của luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có qui định 5 trường hợp không được bồi thường thiệt hại, mà quên qui định trường hợp do chuyển biến của tình hình kinh tế hoặc thời cuộc, hành vi phạm tội của người bị khởi tố tạm giam trước đó không còn chịu trách nhiệm hình sự nữa, vụ án bị đình chỉ, thì người bị can được giải tỏa trách nhiệm đó có quyền được đòi bồi thường không? Thực tế tại TP.HCM vừa qua đã xảy ra vụ án hình sự của giám đốc công ty YTECO, rơi vào tình huống này. Đề nghị nên đưa vào bổ sung qui định trong thông tư liên tịch hướng dẫn cụ thể.

6. Trong thời gian qua việc xử lý bồi thường, tình hình đáng sợ nhất của người dân và của các DN, là có không ít cơ quan thẩm quyền thường cố ý hoặc vô tình kéo dài thời gian lê thê gây phiền hà mệt mỏi cho cá nhân công dân hoặc tổ chức, DN phải đi lại chầu chực quá nhiều ngày, rất mất thời gian và bị nhiều phiền hà. Thậm chí, trong hoạt động thi hành án dân sự, có những trường hợp được thi hành án phải chịu đựng cả hai đến ba năm mà vẫn chưa được giải quyết xong xuôi, ổn thỏa. Cho nên trong thông tư liên tịch cần qui định các hình thức chế tài đối với cơ quan có trách nhiệm bồi thường mà cố tình vi phạm thời gian qui định, cố tình gây chậm trễ trong việc giải quyết bồi thường, gây phiền hà cho cá nhân, tổ chức hay DN được hưởng bồi thường thiệt hại. Cần qui định cụ thể các hình thức chế tài như: khiển trách, cảnh cáo thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm, phạt lãi trả chậm đối với khoản tiền bồi thường. Cần xác định cả trường hợp cơ quan có trách nhiệm bồi thường mà cố tình tránh né, không chịu thực hiện việc bồi thường một cách nghiêm túc trong thời gian bao lâu, thì cá nhân, tổ chức bị thiệt hại có quyền áp dụng qui trình thủ tục theo Luật Khiếu nại tố cáo để tiến đến khởi kiện ra tòa hành chính, hoặc được quyền khởi kiện trực tiếp ngay đến tòa hành chính sau thời gian qui định nói trên. Có áp dụng chế tài như thế sẽ tăng tính khả thi và nghiêm túc trong việc thực hiện Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Vì cái khó “truyền thống” ở VN là khâu thực hiện, thường có tình trạng phổ biến “nói giỏi làm dở”.

7. Ngoài các qui định thời hiệu khởi kiện hoặc yêu cầu bồi thường thiệt hại đã có theo các luật tố tụng và theo luật dân sự, đối với luật trách nhiệm bồi thường nhà nước trên lĩnh vực quản lý hành chính, hoạt động thi hành án dân sự, cũng nên đưa vào thông tư liên tịch qui định về thời hiệu cụ thể bắt buộc cá nhân hoặc tổ chức, DN bị thiệt hại có văn bản yêu cầu hoặc khiếu kiện đòi bồi thưởng thiệt hại (kể từ thời điểm phát sinh thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ). Nếu quá thời hiệu đó sẽ mất quyền yêu cầu, khiếu kiện. Ở đây có thể hướng dẫn áp dụng “Luật khiếu nại, tố cáo” về thời hiệu khiếu kiện. Qui định này rất cần thiết, để phòng ngừa và khắc phục tình trạng có những yêu cầu bồi thường đặt ra quá chậm trễ (thậm chí sau ba, bốn năm kể từ thời điểm phát sinh thiệt hại), gây khó khăn cho cơ quan có trách nhiệm trong việc điều tra, xác minh sự việc để có cơ sở thực hiện trách nhiệm bồi thường, cũng như việc xác định trách nhiệm hoàn trả, mức hoàn trả của cán bộ, công chức vi phạm (vì có thể hồ sơ bị thất lạc, không còn lưu trữ hoặc do biến động biên chế nhân sự tại cơ quan, mà người thi hành công vụ có lỗi đã về hưu hay đã nghỉ việc, di chuyển nơi cư trú v.v… rất khó đối chất xác minh sự việc sai phạm đã gây hậu quả thiệt hại có yêu cầu bồi thường).

8. Vấn đề cuối cùng là cán bộ thực hiện. Có luật mà thiếu người thực hiện sẽ hạn chế tính khả thi. Đã có tình trạng kính chuyển quá nhiều làm quá trình khiếu kiện kéo quá dài, gây rất nhiều phiền hà cho công dân và tổ chức có yêu cầu được bồi thường thiệt hại do sai phạm của người thi hành công vụ của các cơ quan Nhà nước. Phải có cán bộ có trình độ luật pháp khá tốt để xử lý đơn từ, hồ sơ khiếu kiện, đủ năng lực xác định thẩm quyền để biết tiếp nhận giải quyết hay từ chối ngay và hướng dẫn cụ thể người khiếu nại đến đúng cơ quan thẩm quyền giải quyết, để không làm lãng phí thời gian của người hoặc tổ chức có yêu cầu bồi thường. Mỗi cơ quan cần bố trí cán bộ pháp chế (hoặc yêu cầu hợp đồng luật sư) để ít ra tiếp nhận, giải quyết ban đầu tốt các yêu cầu bồi thường đặt ra, để hạn chế tình hình ách tắc kéo dài, đẩy qua đẩy lại khi không xác định được cơ quan trách nhiệm giải quyết.

SOURCE: HỘI THẢO “Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước – giới thiệu tổng quan, đánh giá tác động, hiệu quả và góp ý hướng dẫn thi hành” do Bộ Tư pháp, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, tổ chức dự án JICA Nhật Bản phối hợp tổ chức ngày 16/3/2010 tại TP.HCM

Filed under: Trách nhiệm dân sự |