VŨ VIẾT THIỆU
Xây dựng pháp luật – hiểu một cách đơn giản, là việc đặt ra các quy tắc pháp lý làm chuẩn mực cho cách xử sự của công dân, tổ chức (quy phạm pháp luật) theo các phương thức khác nhau và thể hiện chúng dưới những hình thức của pháp luật; có thể là tập quán, tiền lệ pháp hay văn bản quy phạm pháp luật. Là một hoạt động nhà nước, xây dựng pháp luật được bắt đầu từ khâu hoạch định chính sách pháp luật, nhằm xác định mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc xử lý các quan hệ cần điều chỉnh pháp luật. Về mặt lịch sử, việc đặt ra các quy phạm pháp luật đựơc các nhà nước tiến hành theo các phương thức khác nhau, song tựu chung có hai phương thức chủ yếu sau:
– Phương thức ban hành mới, trên cơ sở khái quát hoá các quan hệ xã hội hiện thực và tuân theo chính sách pháp luật đã được hoạch định. Đây là phương thức sáng tạo pháp luật.
– Phương thức thừa nhận. Về bản chất, đây cũng là phương thức sáng tạo pháp luật, song ở các cấp độ khác nhau, theo các cách thức khác nhau; có thể là việc thừa nhận trực tiếp một quy phạm xã hội từ các nguồn quy phạm mà xã hội sẵn có, như đạo đức, tập quán, điều lệ của các hiệp hội nghề nghiệp…; cũng có thể thừa nhận gián tiếp thông qua con đường thể chế một tư tưởng, học thuyết hoặc một nguyên tắc chính trị – pháp lý nào đó để hình thành chính sách pháp luật, làm cơ sở cho việc đặt ra các quy phạm pháp luật cụ thể. Thể chế hoá cũng có thể bằng cách giao cho tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức của xã hội dân sự một số nhiệm vụ thuộc chức năng quản lý của nhà nước. Trong phạm vi thực hiện các nhiệm vụ đó, các văn bản của các tổ chức trên ban hành có giá trị pháp lý. Cá biệt, có nhà nước đã thừa nhận một tôn giáo là quốc giáo. Trong trường hợp này, nhà nước trở thành nhà nước tôn giáo; giáo luật của tôn giáo cũng là luật pháp.
Ở Việt Nam, phương thức thể chế hoá là phương thức cơ bản trong xây dựng pháp luật. Đối tượng của thể chế hoá là đường lối, chủ trương của Đảng. Qua thể chế hoá mà nhà nước hình thành hệ thống chính sách pháp luật trên từng lĩnh vực quản lý nhà nước, chuyển hoá những vấn đề chung, có tính quy luật trong đường lối, chủ trương của Đảng thành những quy phạm pháp luật cụ thể, đem lại sự bảo đảm thực hiện bởi quyền lực và sức mạnh tổ chức của bộ máy nhà nước, bên cạnh tính khoa học và sức thuyết phục của đường lối, chủ trương đó. Khi chưa được thể chế hoá, trách nhiệm thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng chỉ thuộc về các tổ chức Đảng, đáng viên. Khi được thể chế hoá, đường lối, chủ trương của Đảng trở thành pháp luật, và do đó, thành nghĩa vụ thực hiện của toàn xã hội, của mọi công dân.
Cùng với phương thức thể chế hoá, Đảng chủ trương dân chủ hoá, bảo đảm cho người dân được tham gia vào ngay từ khâu đầu tiên của quy trình ra quyết định của Đảng, Nhà nước. Vì lẽ đó, "pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân", là pháp luật mà bản chất của nó là sự thống nhất hữu cơ giữa tính chất giai cấp công nhân và tính nhân dân.
Thực hiện pháp luật – xét trong quy trình "quản lý nhà nước bằng pháp luật", là sự tiếp nối xây dựng pháp luật, gồm toàn bộ các hoạt động nhằm đưa các quy phạm pháp luật vào đời sống nhà nước, xã hội và sinh hoạt của công dân. Về bản chất, thực hiện pháp luật là quá trình hiện thực hoá pháp luật, làm bộc lộ và phát huy những giá trị tiềm năng của pháp luật trong thực tế. Cũng như xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật được tiến hành theo nhiều hình thức khác nhau, tuỳ theo mục đích điều chỉnh và lựa chọn của chủ thể thực hiện. Có bốn hình thức phổ biến sau:
– Tuân thủ pháp luật, là việc chủ thể tự kiềm chế không thực hiện hành vi (có thể là hành động hoặc không hành động) bị pháp luật ngăn cấm.
– Chấp hành pháp luật, là việc chủ thể bằng hành vi của mình thực hiện các nghĩa vụ mà pháp luật quy định.
– Sử dụng pháp luật, là việc chủ thể thực hiện các quyền được pháp luật quy định.
– Áp dụng pháp luật, là việc thực hiện pháp luật chủ yếu do các cơ quan, công chức nhà nước tiến hành, liên quan đến việc thực hiện chức năng, thẩm quyền hay các nhiệm vụ công vụ của cơ quan, công chức đó.
Các hình thức thực hiện pháp luật trên, đặc biệt là hình thức áp dụng pháp luật, đều phải theo một quy trình pháp lý chặt chẽ.
Thực hiện pháp luật còn phụ thuộc vào tính chất, nội dung của các ngành luật cụ thể. Thực hiện Hiến pháp – đạo luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất có hai đặc thù: 1) việc thực hiện đó chủ yếu là hoạt động lập pháp của Quốc hội, tức là hoạt động xây dựng pháp luật ở tầng cao nhất, chỉ sau hoạt động ban hành Hiến pháp, nhằm ban hành các đạo luật cụ thể hoá Hiến pháp. Có đặc thù này bởi Hiến pháp là "luật mẹ", "luật của các luật", không có các đạo luật cụ thể hoá thì Hiến pháp dù có hiệu lực pháp lý cao nhất cũng khó có thể được thực hiện; 2) việc thực hiện Hiến pháp một cách trực tiếp chỉ thuộc về những cơ quan, chức danh nhà nước cao nhất. Vì thế, sự vi phạm Hiến pháp dễ dàng dẫn đến phá vỡ thể chế, làm mất ổn định chính trị. Và cũng vì thế, bảo vệ Hiến pháp bằng một cơ chế bảo hiến chặt chẽ luôn là sứ mệnh hàng đầu của nhà nước, là bảo vệ chế độ nhà nước, chế độ xã hội. Việc thực hiện pháp luật hình sự, dân sự hay pháp luật kinh doanh, thương mại… lại hoàn toàn khác. Thực hiện pháp luật hình sự đòi hỏi trước hết ở công dân sự tự kiềm chế không thực hiện hành vi nguy hiểm cho xã hội mà Bộ luật Hình sự quy định là tội phạm. Trong khi đó, pháp luật dân sự, kinh doanh, thương mại lại xác định một không gian pháp lý rộng rãi, mà trong không gian đó chủ thể thực hiện có quyền tự do, "được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm".
Mặc dù có những khác biệt trên, song giữa xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật có quan hệ tương tác, mang tính biện chứng, được thể hiện qua các nội dung chủ yếu sau:
Một là, xây dựng pháp luật cũng chính là thực hiện pháp luật, tức là thực hiện các quy tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt động xây dựng pháp luật. Như thế, chất lượng xây dựng pháp luật phụ thuộc vào chất lượng của đạo luật về xây dựng pháp luật (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật), và phụ thuộc vào việc thực hiện nghiêm minh đạo luật đó của các cơ quan có thẩm quyền xây dựng pháp luật. Về bản chất, xây dựng pháp luật do vậy chính là việc xác lập trật tự sáng tạo pháp luật, mà nhờ vào trật tự này các đạo luật được ban hành thực hiện được thiên chức thiết lập và duy trì trật tự xã hội, tránh được cái nghịch lý trật tự xã hội lại là sản phẩm của các đạo luật được "làm ra" bằng sự vô trật tự.
Hai là, xây dựng pháp luật là hoạt động sáng tạo, song không duy lý; "các nhà lập pháp không sáng tạo ra luật từ bộ óc của mình, mà chỉ phát hiện ra luật từ thực tế". Nói cách khác, với tính cách là hoạt động sáng tạo, xây dựng pháp luật phải "nói lên sự thật", phản ánh chính xác "bản chất pháp lý của sự vật, hiện tượng", và do đó, phải bám sát thực tiễn pháp lý, thực tiễn thực hiện pháp luật, biết được chính xác những phản ứng của xã hội đối với những "sản phẩm" do mình làm ra để tiếp tục hoàn thiện. Như thế, xây dựng pháp luật là sự phản ánh quá trình thực hiện pháp luật, song ở trình độ cao hơn, nhờ đó mà tạo ra khả năng hiệu quả hơn cho quá trình thực hiện pháp luật tiếp theo.
Ba là, thực hiện pháp luật, đến lượt mình trở thành thực tiễn sinh động kiểm nghiệm chất lượng xây dựng pháp luật; chất lượng này được biểu hiện ở mối quan hệ biện chứng giữa hiệu lực và hiệu qủa của đạo luật được ban hành.
Theo lẽ thông thường, một đạo luật được ban hành đồng thời với việc xuất hiện hiệu lực, bởi nó được kết tụ quyền lực nhà nước, được bảo đảm thực hiện bởi bộ máy công quyền, bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Nhưng, với tất cả sức mạnh đó mà đạo luật đem thi hành lại kém chất lượng thì mặc dù có hiệu lực nhưng không hề có hiệu quả, không đem lại những gì tốt đẹp mà chủ thể sáng tạo pháp luật mong muốn, không đem lại lợi ích cho xã hội, thậm chí là ngược lại. Hiệu lực của đạo luật, do vậy chỉ nói lên cái uy quyền pháp lý của luật pháp, tuy rất cần thiết, song cái uy quyền thực sự, giá trị thực sự lại là hiệu quả của nó. Thực hiện pháp luật và xây dựng pháp luật, do vậy là điều kiện cần và đủ để nhà nước, xã hội có được trật tự kỷ cương, pháp chế, xác lập được trên thực tế sự thống trị tối cao của các đạo luật trong điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm được một nguyên tắc phổ quát, đặc trưng của nhà nước pháp quyền.
Từ mối quan hệ giữa xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật như đã phân tích ở trên có thể rút ra những ý nghĩa thực tiễn sau:
– Cần đổi mới tư duy trong xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật mà nội dung là thấy được mối quan hệ biện chứng giữa chúng, từ đó thiết lập được sự liên thông trong xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật, tránh được tình trạng cô lập, khép kín, nhà làm luật chỉ biết làm luật, nhà chấp pháp chỉ thuần tuý chấp pháp, không chia sẻ kinh nghiệm, trách nhiệm, chỉ đơn thuần dựa vào sức mạnh của quyền lực.
– Xây dựng pháp luật như trên đã phân tích, là khâu đầu tiên của quy trình "quản lý nhà nước bằng pháp luật", nhưng cũng là thực hiện pháp luật, thực hiện các quy tắc pháp lý điều chỉnh hoạt động xây dựng pháp luật. Vì thế, trong việc thực thi Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam (theo Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX, và Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về kế hoạch thực hiện Nghị quyết 48 trên) thì nhiệm vụ quan trọng bậc nhất, bước đi đầu tiên là hoàn thiện cơ sở pháp lý của xây dựng pháp luật. Điều này đòi hỏi phải sửa đổi về cơ bản cơ sở pháp lý của xây dựng pháp luật, thực hiện việc hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, đồng thời tập trung sửa đổi, bổ sung những vấn đề sau: 1) quy định lại hợp lý thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cả thẩm quyền nội dung và cả thẩm quyền hình thức văn bản; 2) đổi mới về cơ bản quy trình xây dựng pháp luật, trọng tâm là quy trình lập pháp, bảo đảm dân chủ, khách quan, chặt chẽ, đơn giản, vừa mang tính phản biện, vừa gắn bó trách nhiệm giữa các chủ thể xây dựng pháp luật, giữa chủ thể xây dựng pháp luật vởi chủ thể thực hiện pháp luật; 3) hoàn thiện mô hình thu hút các nhà khoa học, chuyên gia, các nhà quản lý vào xây dựng pháp luật và cơ chế phản biện xã hội đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh, cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, của chính việc soạn thảo, ban hành các văn bản đó; 4) tăng cường và cụ thể hoá trách nhiệm trong xây dựng pháp luật.
– Đấu tranh kiên quyết với những dạng thức thực hiện pháp luật tiêu cực, vừa phá vỡ trật tự kỷ cương, pháp chế, vừa làm sai lạc thực tiễn kiểm nghiệm chất lượng xây dựng pháp luật, làm vẩn đục môi trường sáng tạo pháp luật. Có rất nhiều những dạng thức thực hiện pháp luật tiêu cực, có thể liệt kê một số dạng thái sau: 1) thực hiện pháp luật trên lời nói, trong thực tế không tổ chức cho cán bộ, công chức, nhân dân thực hiện; buông xuôi, hữu khuynh; 2) thực hiện pháp luật bằng cách giải thích không đúng tinh thần, lời văn của luật để vụ lợi; 3) "chọn luật" để áp dụng cũng nhằm có lợi cho bản thân, địa phương, đơn vị; 4) buộc cán bộ, nhân viên dưới quyền thực hiện pháp luật, bản thân không nêu gương, thậm chí còn chà đạp pháp luật; 5) thấy nguy cơ vi phạm pháp luật không ngăn chặn, phòng ngừa, cứ để xảy ra và xử lý, thậm chí còn "gài bẫy" để loại bỏ những người không ăn cánh, những người trung thực; 6) thấy văn bản pháp luật lỗi thời, không hợp lý hoặc chồng chéo, mâu thuẫn không phản ánh với cơ quan có thẩm quyền sửa đổi kịp thời; 7) coi pháp luật, quyết định do mình định ra theo thẩm quyền là tối thượng, coi thường các văn bản, luật lệ khác…
– Phải coi trọng, thường xuyên tổng kết thực tiễn xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật. Qua tổng kết để đánh giá chất lượng xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật, khơi nguồn mới cho sáng tạo pháp luật, rút ra những kinh nghiệm tốt trong tổ chức thực hiện pháp luật, chia sẻ trách nhiệm giữa các cơ quan, tổ chức hữu quan. Việc tổng kết có thể theo nhiều hình thức khác nhau, cần có sự lựa chọn cho phù hợp.
Trên thực tế, việc còn nhiều hạn chế trong cải cách bộ máy nhà nước, bộ máy hệ thống chính trị là do nhiều nguyên nhân, trong đó có việc "chậm tổng kết thực tiễn". Trong tổng kết thực hiện xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật hiện nay, chúng ta còn những hạn chế sau: 1) chậm và không thường xuyên, không thành chế độ; 2) chỉ tổng kết theo bộ, ngành, địa phương, và chủ yếu theo chức năng, thẩm quyền quản lý, không theo lĩnh vực xây dựng, thực hiện pháp luật, hoặc có thì sơ sài, coi nhẹ; 3) khép kín việc tổng kết theo bộ, ngành, địa phương, trong khi xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật có tính liên thông, vượt ra ngoài phạm vi quản lý của bộ, ngành, địa phương; 4) không chia sẻ kinh nghiệm, tránh né, ngại va chạm trong tổng kết; 5) việc hướng dẫn tổng kết của cơ quan nhà nước cấp trên không được coi trọng, ít chú ý nghiên cứu những cơ sở lý luận của công tác tổng kết thực tiễn; 6) bản thân công tác này cũng chưa có cơ sở pháp lý điều chỉnh.
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 107, THÁNG 9 NĂM 2007