THÔNG TIN PHÁP LUẬT DÂN SỰ

TS. DƯƠNG NGỌC NGƯU – Phó chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội

Theo Nghị quyết số 11/2007/QH12 ngày 21/11/2007 của Quốc hội khoá XII về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007-2011) thì Dự án Luật Thi hành án dân sự dự kiến sẽ được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ ba và thông qua tại kỳ họp thứ tư. Ngày 4/4/2008, Chính phủ đã có Tờ trình số 31/TTr-CP về dự án Luật Thi hành án dân sự. Việc ban hành Luật Thi hành án dân sự là cần thiết, nhằm sớm khắc phục những tồn tại, hạn chế về công tác thi hành án dân sự hiện nay.

Qua ba năm thi hành Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 cho thấy, nhiều quy định của Pháp lệnh đã đi vào cuộc sống, bước đầu giảm bớt số lượng án tồn đọng[1]. Về mặt tổ chức, việc kiện toàn hệ thống các cơ quan thi hành án (THA) và đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho Chấp hành viên đã phát huy vai trò tích cực, từng bước nâng cao hiệu quả của công tác THA. Pháp lệnh THA dân sự năm 2004 cũng hoàn thiện thêm một bước trình tự, thủ tục THA mà Pháp lệnh THA dân sự năm 1993 chưa giải quyết được.

Quan trọng hơn, nó đưa ra những quy định mới nhằm mục đích giải quyết tình trạng tồn đọng trong THA. Đó là việc cho phép kê biên quyền sử dụng đất để đảm bảo THA[2]; cho phép miễn, giảm thi hành đối với các khoản án phí, tiền phạt[3] khi trước thực tế có khoảng 30% các vụ việc THA còn tồn đọng là do người phải THA không có điều kiện thi hành; cho phép hỗ trợ tài chính để THA[4] đối với trường hợp người phải THA là các cơ quan nhà nước; sửa đổi thời hiệu THA theo hướng bình đẳng giữa tổ chức và cá nhân; sửa đổi các quy định về chủ động ra quyết định THA và THA theo đơn yêu cầu theo hướng thu hẹp các trường hợp chủ động THA; thay đổi thứ tự thanh toán tiền THA, bảo đảm bình đẳng giữa công dân và cơ quan, tổ chức nhà nước, giữa doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp nhà nước; bổ sung những quy định cụ thể về những trường hợp người phải THA được miễn, giảm THA đối với các khoản án phí, tiền phạt…

Với những cơ chế mới trên đây, kể từ khi thực hiện Pháp lệnh THA dân sự năm 2004 đến nay, hoạt động THA dân sự đã có bước chuyển biến đáng kể. Tại Hội nghị tổng kết Thi hành Pháp lệnh THA dân sự năm 2004 cho thấy, năm 2006, tổng số vụ việc mà các cơ quan THA dân sự phải thi hành là 602.059 việc, tăng 40.879 việc so với năm 2005 ; trong số đó, các cơ quan THA dân sự đã thi hành xong 270.967 việc /380.850 việc, đạt 71,15 % (thi hành xong tăng 37.454 việc so với năm 2005); số tiền thu được là 1.923 tỷ 333 triệu 783 nghìn đồng, đạt 31,59 % (thu tăng so với năm 2005 thành tiền là 669 tỷ 612 triệu 431 nghìn đồng). Năm 2007, tổng số vụ việc các cơ quan THA dân sự đã thụ lý là 648.266 việc, tăng 46.207 việc so với năm 2006, trong số có điều kiện thi hành, đã thi hành xong 302.373 việc /381.051 việc, đạt 79,35%.

Tuy nhiên, so với yêu cầu, mục đích đặt ra thì công tác THA dân sự vẫn còn có những bất cập và tồn tại cần được kịp thời tháo gỡ. Đó chính là số lượng án tồn đọng còn rất lớn và đang có xu hướng ngày càng tăng. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp thì số lượng các bản án, quyết định bị tồn đọng chưa được thi hành dứt điểm vẫn còn rất cao, ví dụ năm 2006, trong số 602.059 việc phải thi hành thì có đến 331.092 việc, chiếm đến 54,99% là chưa được giải quyết; năm 2007: trong số 648.266 việc phải thi hành thì có đến 311.443 việc, chiếm đến 48.04% là chưa được giải quyết. Việc tổng kết thực tiễn thi hành Pháp lệnh THA dân sự đã chỉ ra những nguyên nhân của tình trạng nói trên, đó là:

1. Việc thể chế hoá các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, nhất là Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 chưa được quán triệt đầy đủ trong quá trình thực hiện Pháp lệnh THA dân sự. Nhiều quy định của Pháp lệnh còn chung chung, thiếu cụ thể nên để thi hành trong thực tế các cơ quan hữu quan phải ban hành hơn 40 văn bản để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Điều này đã gây khó khăn cho cả cơ quan THA, người được THA và người phải THA.

2. Các quy định về trình tự, thủ tục về THA như quy định về tự nguyện THA, thủ tục thông báo THA; việc miễn, giảm THA; việc hỗ trợ tài chính để THA; các quy định về trả đơn yêu cầu THA, hoãn THA, đình chỉ, tạm đình chỉ THA, uỷ thác THA, kết thúc THA vẫn còn có bất cập, vướng mắc.

3. Một số vấn đề bức xúc liên quan đến quá trình THA chưa được Pháp lệnh quy định như trường hợp bản án, quyết định của Toà án đã được thi hành một phần hoặc toàn bộ, sau đó lại có quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm xử huỷ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật…; trách nhiệm của Toà án trong việc xem xét lại hoặc giải thích những bản án, quyết định khó THA hoặc quyết định không chính xác, các vấn đề liên quan đến trách nhiệm, thẩm quyền, phương hướng xử lý, tổ chức thực hiện việc tiêu huỷ tang vật chưa được quy định cụ thể.

4. Các quy định về Chấp hành viên còn nhiều bất cập. Thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm chấp hành viên còn quá chậm; nhiệm kỳ của Chấp hành viên là 5 năm như hiện nay cũng cần được quan tâm nghiên cứu; chế độ chính sách đối với Chấp hành viên chưa tương xứng với trách nhiệm và rủi ro nghề nghiệp mà họ đảm nhiệm.

5. Việc xã hội hoá về công tác THA dân sự nhằm thể chế hoá tinh thần Nghị quyết của Đảng về xã hội hoá hoạt động THA dân sự chưa được Pháp lệnh THA dân sự quy định nhằm tháo gỡ một phần khó khăn cho các cơ quan THA dân sự hiện nay. Tuy nhiên, nội dung xã hội hoá trong THA dân sự là vấn đề hoàn toàn mới nên Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị cũng xác định phải làm từng bước. Xã hội hoá cũng cần phải được cân nhắc ở các công đoạn nào của hoạt động THA, những vấn đề gì không nên xã hội hoá, ví dụ như tổ chức cưỡng chế THA.

6. Tổ chức bộ máy của cơ quan THA chưa thật sự ngang tầm với chức năng, nhiệm vụ, tính chất công việc được giao. Cơ cấu tổ chức của cơ quan THA chưa thật phù hợp với điều kiện của từng vùng, miền, từng cấp. Vì vậy, cần phải xác định rõ cơ chế quản lý và mô hình tổ chức cơ quan THA dân sự theo phương châm “xác định đúng, đủ quyền năng và trách nhiệm pháp lý” của cơ quan THA dân sự nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác THA.

7. Cơ chế phối hợp giữa cơ quan THA với các cơ quan hữu quan thiếu cụ thể, chủ yếu còn mang tính nguyên tắc, chưa xác định rõ mối quan hệ giữa các cơ quan trong công tác phối hợp nên chưa tạo ra một thể thống nhất trong hoạt động THA dân sự, nhất là cơ chế phối hợp giữa cơ quan THA dân sự với cơ quan THA phạt tù trong các vụ án hình sự có liên quan đến việc bồi thường thiệt hại.

Mặt khác, hành vi cản trở, chống đối, không chấp hành án của người phải THA, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan diễn ra khá phổ biến nhưng nhiều trường hợp cơ quan THA đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các đối tượng có các hành vi nêu trên, nhưng không được cơ quan điều tra, viện kiểm sát xem xét kịp thời, rất ít vụ việc được đưa ra xét xử về các tội danh không chấp hành án, không THA, cản trở việc THA hoặc vi phạm niêm phong, kê biên tài sản, v.v..[5] Một vấn đề khác cũng đã được chỉ ra, đó là việc một vài nơi, cơ quan, tổ chức còn có sự can thiệp đối với một số vụ việc cụ thể đã gây ảnh hưởng, khó khăn cho công tác THA hoặc chính quyền địa phương là bên phải THA nhưng không thi hành.

Việc chuyển giao thực hiện một số vụ việc THA dân sự có giá trị không quá 500.000 đồng cho UBND cấp xã trực tiếp đôn đốc thi hành đã được Bộ Tư pháp, các bộ, ngành liên quan và các địa phương phối hợp trong việc thực hiện chuyển giao. Các cơ quan THA dân sự đã tập trung rà soát, phân loại án, xác định những vụ việc có giá trị dưới 500.000 đồng và chuyển giao cho UBND cấp xã tiếp nhận, đôn đốc việc thi hành kèm theo sổ sách, hồ sơ, hướng dẫn thi hành. Tính đến ngày 30/9/2007, các cơ quan THA đã chuyển giao 249.111 việc, với số tiền 53 tỷ 630 triệu đồng cho UBND cấp xã trực tiếp đôn đốc thi hành, trong đó đã đôn đốc thi hành xong 146.132 việc, đạt tỷ lệ 58,66% số việc đã chuyển giao, đã thu được 25 tỷ 542 triệu đồng, đạt tỷ lệ 47,63%. Việc chuyển giao những vụ việc có giá trị dưới 500.000 đồng cho UBND cấp xã đôn đốc thi hành đã góp phần vào việc giảm tỷ lệ án tồn đọng ở các địa phương hiện nay. Một số địa phương đã thực hiện khá tốt việc đôn đốc thi hành loại việc này. Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thực hiện chuyển giao cũng còn có những tồn tại và hạn chế. Kết quả THA chưa cao, chỉ đạt 53,7% số việc và 38,22% số tiền. Một số UBND cấp xã và cán bộ tư pháp cấp xã chưa chủ động, tích cực thực hiện việc đôn đốc thi hành cũng như có hạn chế trong việc áp dụng nghiệp vụ THA vào quá trình đôn đốc THA đã nhận chuyển giao. Có nơi, UBND cấp xã tuy đã nhận chuyển giao nhưng trong một thời gian dài không vào sổ thụ lý, không phân công cán bộ đôn đốc việc thi hành vụ việc hoặc phó thác cho cán bộ tư pháp và không quan tâm chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế này là do trình tự, thủ tục THA có tính chất phức tạp nhưng chưa được hướng dẫn, giải quyết một cách kịp thời. Nhiều trường hợp vụ việc THA đã được chuyển giao, UBND cấp xã qua xác minh nhận thấy chưa có điều kiện THA, cơ quan THA phải rút hồ sơ để xem xét quyết định hoãn THA hoặc làm thủ tục miễn, giảm THA. Ngoài ra, do phải thực hiện nhiều công việc nên lãnh đạo UBND cấp xã không có điều kiện trực tiếp tham gia đôn đốc THA; trong khi đó, việc tham gia vào công tác này của các đơn vị chuyên môn thuộc UBND còn mang tính hình thức. Hiện nay, mỗi UBND cấp xã có một biên chế làm công tác tư pháp nhưng lại phải kiêm nhiệm nhiều công việc, năng lực, trình độ chuyên môn về công tác THA cũng còn hạn chế nên trong quá trình đôn đốc THA còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng. Kết quả tổng kết 5 năm thực hiện chủ trương này cho thấy không nên tiếp tục thực hiện việc chuyển giao thực hiện một số vụ việc THA dân sự có giá trị không quá 500.000 đồng cho UBND cấp xã trực tiếp đôn đốc thi hành.

Như vậy, Luật THA dân sự cần đặt ra mục tiêu giải quyết thoả đáng và hài hoà những vấn đề trên đây cả về lý luận và thực tiễn. Cần làm rõ cơ chế quản lý công tác THA; làm rõ mức độ xã hội hoá công tác này, làm rõ trách nhiệm xác minh điều kiện THA của người phải THA là thuộc về chức danh chấp hành viên hay thuộc về người được THA; tính khả thi của việc bổ sung các quyền năng cần thiết cho chấp hành viên đủ sức hoàn thành nhiệm vụ.

Để làm rõ cơ chế quản lý công tác THA, cần làm rõ tính chất của hoạt động THA, của cơ quan THA. Đã nhiều năm nay, câu hỏi về việc THA có phải là hoạt động tư pháp, là một giai đoạn của tố tụng hay cơ quan THA là cơ quan hành chính hoặc cả hai, hành chính – tư pháp đan xen, là một câu hỏi chưa có câu trả lời thống nhất. Tuy nhiên, có nhiều ý kiến cho rằng THA dân sự mang nhiều tính chất của hoạt động tư pháp vì:

Thứ nhất, THA dân sự được coi là một giai đoạn tố tụng dân sự, bởi cùng với trình tự, thủ tục khởi kiện để toà án giải quyết các vụ án về tranh chấp dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động; trình tự, thủ tục giải quyết vụ án dân sự, việc dân sự thì THA dân sự cùng thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ luật Tố tụng dân sự[6]. Cụ thể hơn, Bộ luật dành hẳn một phần để quy định về thủ tục THA dân sự[7].

Thứ hai, THA dân sự được coi là hoạt động tư pháp, bởi thuộc đối tượng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân các cấp[8]. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của toà án nhân dân, cơ quan THA, chấp hành viên, cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có liên quan trong việc thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật và những bản án, quyết định được thi hành ngay theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm các bản án, quyết định đó được thi hành đúng pháp luật, đầy đủ, kịp thời[9].

Ý kiến khác lại coi cơ quan THA chỉ là cơ quan hành chính – tư pháp, thi hành những bản án, quyết định của Toà án nhân danh Nhà nước mà không phải là cơ quan tiến hành tố tụng, không phải là một khâu tố tụng nên việc kiểm sát hoạt động THA là kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của toà án có nghiêm minh, đúng pháp luật hay không.

Quay lại với hoạt động THA, việc xác định tính chất của hoạt động THA giúp chúng ta cân nhắc dễ dàng hơn các giải pháp mà Luật THA dân sự cần đưa ra để giải bài toán án tồn đọng. THA nói chung và THA dân sự nói riêng là hoạt động tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Toà án đã được tuyên nhân danh Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bản án, quyết định là sản phẩm của các giai đoạn tố tụng trước đó, nhưng hiệu lực, hiệu quả của bản án, quyết định lại phụ thuộc vào việc bản án, quyết định có được thực thi hay không? Việc bản án, quyết định không thực thi được hoặc không được thực thi đều ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được THA, ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật. Trong khi đó, các bên đương sự của hoạt động THA là các bên có quyền và lợi ích đối lập nhau. Người được THA mong muốn được hưởng sự bảo vệ của pháp luật, được lấy những gì mà bản án, quyết định đã tuyên cho họ; người phải THA thì tìm mọi cách trì hoãn, kéo dài, thậm chí trốn tránh, trây ỳ không tự nguyện THA. Để giải quyết mâu thuẫn này, nhiều ý kiến cho rằng cần phải tăng cường vị thế cho cơ quan THA, tạo sự độc lập ở mức độ cần thiết cho cơ quan này nhằm tránh sự can thiệp vào hoạt động tổ chức THA, cần cân nhắc thêm cơ chế quản lý “song trùng trực thuộc” đối với cơ quan THA, phân định rõ cơ quan quản lý trực tiếp, cơ quan giúp UBND quản lý công tác THA ở địa phương. Mặt khác, phải quy định rõ ràng về trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân địa phương trong việc tổ chức thi hành pháp luật trên địa bàn, chỉ đạo việc phối hợp nhịp nhàng và sự chấp hành nghiêm quy định của pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan trên địa bàn với cơ quan THA để việc THA được thuận lợi.

Một giải pháp khác nhằm giảm án tồn đọng, đó là tăng cường sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào hoạt động THA ở những phạm vi nhất định. Việc Pháp lệnh THA dân sự năm 2004 đưa ra quy định về thu phí THA, cho phép tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện được tham gia bảo quản tài sản đồng thời với quy định về việc bảo quản tại kho của cơ quan THA hoặc giao cho đương sự trực tiếp bảo quản; cho phép không chỉ Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản thuộc Sở Tư pháp mà cả các tổ chức bán đấu giá tài sản (doanh nghiệp) được tham gia bán đấu giá tài sản THA. Chủ trương của Đảng hiện nay là thực hiện thí điểm “xã hội hoá” nên cần thiết có Nghị quyết về THA khi Luật THA dân sự được thông qua để tạo cơ sở pháp lý triển khai trong thực tiễn. Tuy nhiên, phạm vi cho phép tổ chức, cá nhân tham gia “xã hội hoá” lại là vấn đề cần tính toán thấu đáo. So với Pháp lệnh THA dân sự năm 2004, tiến thêm một bước nữa, Luật THA dân sự cho phép tổ chức, cá nhân được tham gia những hoạt động khác mà không nhất thiết phải là cơ quan THA thực hiện, như: việc tống đạt, thông báo các giấy tờ của cơ quan THA đến các đương sự; tiến hành xác minh tài sản, điều kiện, thông tin để THA; tổ chức thẩm định giá tài sản để THA thay vì cơ chế Hội đồng định giá do Chấp hành viên làm Chủ tịch Hội đồng như hiện nay là hoàn toàn phù hợp. Đối với việc cho phép cá nhân, tổ chức được trực tiếp tổ chức THA ở thời điểm hiện nay, tức “xã hội hoá” mạnh mẽ hoạt động THA dân sự là cần cân nhắc. Hoạt động tổ chức THA nên có những việc mà tổ chức, cá nhân có thể tham gia, nhưng có những việc phải sử dụng quyền lực nhà nước để cưỡng chế THA đối với đương sự. Mặt khác, việc cho phép xã hội hoá phải thận trọng, từng bước, cần chờ kết quả xây dựng xong đề án Thừa phát lại, triển khai thí điểm, cân nhắc kinh nghiệm rút ra từ thí điểm, mà không nên vội vàng khi xã hội hoá chưa được kiểm nghiệm trong thực tế.

Với những đề xuất mới, có tính đột phá, Luật THA dân sự sẽ có cơ sở để tạo ra sự chuyển biến mạnh mẽ trong hoạt động THA dân sự, giảm tình trạng án tồn đọng hiện nay. /.

 

---

 

[1] Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng kết thi hành Pháp lệnh THA dân sự năm 2004 và thực hiện chủ trương chuyển giao một số vụ việc có giá trị từ 500.000đ trở xuống cho ủy ban nhân dân cấp xã đôn đốc thi hành -Tài liệu Dự án Luật THA dân sự trình Chính phủ, Hà Nội, 2008.

[2] Khoản 1 Điều 41 Pháp lệnh THA dân sự năm 2004.

[3] Điều 32 Pháp lệnh THA dân sự năm 2004.

[4] Điều 33 Pháp lệnh THA dân sự năm 2004.

[5]http://www.moj.gov.vn/p/tag.idempotent.render.userLayoutRootNode.target.n464.uP?uP_root=me&cmd=item&ID=7807Tội phạm trong lĩnh vực THA: vì sao ít xử?

[6] Điều 1 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004.

[7] Phần thứ Bảy, Thi hành bản án, quyết định của toà án.

[8] Điều 1 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 2002.

[9] Điều 23 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002.

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 123 THÁNG 5 NĂM 2008

TRÍCH DẪN TỪ: http://nclp.org.vn/nghien-cuu-lap-phap/123-thang-5-2008/ban-ve-du-an-luat/van-111e-an-ton-111ong-va-du-an-luat-thi-hanh-an-dan-su

Filed under: 6. Thi hành án dân sự |