THS. ĐẶNG ANH QUĀN – Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
1. Đặt vấn đề
Ở Việt Nam, Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai nhưng không trực tiếp khai thác, sử dụng đất mà trao quyền sử dụng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân… Chứng thư pháp lý xác lập mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước với người sử dụng đất 1 trong việc sử dụng đất là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ). Vì vậy, theo quy định của pháp luật đất đai, cấp GCNQSDĐ là một trong những nội dung của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai2, đồng thời cũng là một quyền đầu tiên mà bất kỳ người sử dụng đất hợp pháp nào cũng được hưởng3.
Với những thông tin được thể hiện trên giấy (như tên người sử dụng đất, số hiệu, diện tích, mục đích sử dụng, những biến động sau khi cấp giấy, v.v), GCNQSDĐ giữ một vai trò hết sức quan trọng đối với cả Nhà nước và người sử dụng đất. Về phía Nhà nước, tiến độ cấp và mức độ hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất chứng tỏ khả năng của Nhà nước trong việc quản lý tài sản đất đai thuộc sở hữu của mình, giúp Nhà nước kiểm soát tình hình đất đai một cách thuận tiện. Về phía người sử dụng đất, GCNQSDĐ là cơ sở để họ được Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp, là tiền đề để họ có thể thực hiện các quyền mà pháp luật đã trao cho người sử dụng đất, cụ thể và quan trọng nhất là các quyền giao dịch đối với quyền sử dụng đất. Bởi lẽ đó, Nhà nước và các cấp chính quyền địa phương luôn chú trọng, quan tâm đến hoạt động cấp GCNQSDĐ. Ở bài viết này, tác giả chỉ đề cập đến một khía cạnh của hoạt động trên; đó là quy định về loại GCNQSDĐ.
2. Thực trạng quy định pháp luật về GCNQSDĐ
Tại khoản 5 Điều 9 Luật Đất đai 1987 (được Quốc hội thông qua ngày 29/12/1987), tuy có đề cập đến việc “cấp GCNQSDĐ” nhưng GCNQSDĐ là loại giấy nào thì Luật không quy định rõ. Quy định cụ thể về GCNQSDĐ chính thức có từ Quyết định 201-QĐ/ĐKTK ngày 14/7/1989 của Tổng cục Quản lý ruộng đất (các vấn đề như khái niệm, mẫu giấy chứng nhận; đối tượng và điều kiện được cấp giấy; thẩm quyền cấp giấy,v.v). Kể từ đấy, mẫu GCNQSDĐ áp dụng thống nhất cho tổ chức, cá nhân theo quy định của Quyết định 201 được Tổng cục Quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) phát hành và sử dụng theo số sêri liên tục cho đến khi có Quyết định 24/2004/QĐ-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quy định về GCNQSDĐ. Do mẫu giấy này có bìa màu đỏ nên thường được gọi là giấy bìa đỏ hay giấy đỏ. Tuy nhiên, giấy đỏ chỉ áp dụng cấp cho quyền sử dụng đất mà không áp dụng cấp cho đất có nhà ở tại đô thị. Nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý và tạo tâm lý yên tâm cho người sử dụng đất, một số địa phương đã chủ động ban hành mẫu giấy chứng nhận tạm thời (như TP. Hồ Chí Minh) cho đến trước ngày 05/7/1994, có mẫu giấy trắng – giấy chứng nhận tạm giao quyền sử dụng đất ở do UBND cấp huyện ký cấp.
Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn, ngày 05/7/1994, Chính phủ đã ban hành Nghị định 60/CP về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, quy định người sử dụng đất ở và sở hữu nhà ở tại đô thị được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở. Mẫu giấy chứng nhận này do Bộ Xây dựng phát hành và do có bìa màu hồng nhạt nên thường được gọi là giấy hồng. Theo đó, đối với đất nông nghiệp, lâm nghiệp và đất ở tại nông thôn vẫn tiếp tục sử dụng mẫu GCNQSDĐ (giấy đỏ), còn đất ở có nhà tại đô thị sẽ được cấp giấy hồng.
Cũng khoảng thời gian này, nảy sinh thực trạng phổ biến là sự buông lỏng quản lý về nhà, đất thuộc trụ sở làm việc của các cơ quan, đơn vị của Nhà nước gây ra bất hợp lý, lãng phí, sử dụng không đúng mục đích tài sản Nhà nước. Do vậy, để tăng cường, nâng cao trách nhiệm của các tổ chức trong việc bảo tồn quỹ đất, công trình trụ sở cơ quan, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nhà làm việc của các cơ quan hành chính sự nghiệp kèm theo Quyết định 399TC/QLCS ngày 17/5/1995. Những năm tiếp theo, Chính phủ lại tiếp tục ban hành Nghị định 14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 về quản lý tài sản nhà nước, mở rộng đối tượng, quy định các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp đều phải đăng ký đất đai, nhà và công trình xây dựng khác gắn liền với đất tại cơ quan quản lý công sản cấp tỉnh. Sau khi đăng ký, các cơ quan, đơn vị, tổ chức sẽ được cấp giấy chứng nhận quyền quản lý, sử dụng nhà đất, trụ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước. Giấy chứng nhận này do Bộ Tài chính phát hành theo Quyết định 20/1999/QĐ-BTC ngày 25/02/1999 và do có màu tím nên thường được gọi là giấy tím.
Như vậy, trước tháng 11/2004, cùng lúc tồn tại cả 3 mẫu GCNQSDĐ hợp pháp do 3 cơ quan khác nhau chịu trách nhiệm phát hành và tổ chức thực hiện cấp cho người sử dụng đất, gồm:
– GCNQSDĐ – giấy đỏ, thuộc ngành Tài nguyên và Môi trường.
– Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở – giấy hồng, thuộc ngành Xây dựng.
– Giấy chứng nhận quyền quản lý, sử dụng nhà, đất, trụ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước – giấy tím, thuộc ngành Tài chính.
Với những quy định đó, mỗi một loại giấy chứng nhận được cấp theo một trình tự, thủ tục khác nhau; quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất liên quan cũng có ít nhiều khác biệt, đồng thời hoạt động quản lý đất đai của nhà nước đối với từng loại đất và tài sản trên đất cũng bị tách rời, thuộc nhiều cơ quan khác nhau, gây khó khăn trong việc kiểm soát biến động đất đai. Do đó, một số thành phố trực thuộc Trung ương (như Hà Nội, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh) đã có sáng kiến sáp nhập hai Sở Địa chính và Nhà đất thành Sở Địa chính – Nhà đất, và cơ quan này chỉ cấp cho người dân một loại giấy hồng.
Với mong muốn tạo thuận tiện cho người sử dụng đất, đơn giản hóa thủ tục hành chính, thống nhất việc quản lý đất đai và tài sản gắn liền với đất, không phụ thuộc loại đất, mục đích sử dụng đất, đến Luật Đất đai 2003 (được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003, có hiệu lực từ ngày 01/7/2004) quy định về GCNQSDĐ đã có sự thay đổi cơ bản.
Khoản 4 Điều 48 Luật Đất đai 2003 quy định: “GCNQSDĐ được cấp cho người sử dụng đất theo một mẫu thống nhất trong cả nước đối với mọi loại đất. Trường hợp có tài sản gắn liền với đất thì tài sản đó được ghi nhận trên GCNQSDĐ; chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản”. Người đã được cấp giấy đỏ hoặc giấy hồng sẽ được đổi sang giấy mới khi có sự chuyển quyền sử dụng đất. Và theo Quyết định số 24/2004/QĐ-BTNMT ngày 01/11/2004 ban hành quy định về GCNQSDĐ thì mẫu giấy chứng nhận này cũng có màu đỏ. Như vậy, một sản phẩm giấy đỏ mới đã ra đời theo Luật Đất đai 2003 thay thế cho ba loại giấy tờ đỏ, hồng, tím hợp pháp đang tồn tại, thống nhất chung một giấy chứng nhận cho mọi loại đất và cả tài sản trên đất. Người dân chưa kịp vui mừng vì thủ tục hành chính trong cấp GCNQSDĐ có thể sẽ đơn giản hơn thì thực tiễn áp dụng lại nảy sinh không ít vướng mắc.
Thứ nhất, số lượng GCNQSDĐ mà một người sử dụng đất phải cất giữ sẽ tăng lên. Đối với người sử dụng một diện tích đất bao gồm nhiều thửa, nếu trước đây, họ chỉ cần một giấy đỏ cũ (mỗi giấy chứng nhận được ghi nhiều thửa4), thì nay, mỗi một thửa đất phải cấp riêng một giấy, bao nhiêu thửa đất là bấy nhiêu giấy đỏ mới (GCNQSDĐ được cấp theo từng thửa đất5), kéo theo đó là thời gian, công sức đo vẽ thực địa, đối chiếu, xác minh hồ sơ, bản đồ địa chính tăng lên.
Thứ hai, người sử dụng đất từ chỗ được thừa nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản gắn liền trên đất, có thể sẽ chỉ còn quyền sử dụng đất sau khi được cấp giấy đỏ mới do việc chuyển quyền sử dụng đất. Bởi lẽ, giấy đỏ mới chỉ ghi nhận tài sản trên đất chứ không công nhận quyền sở hữu. Muốn xác lập quyền sở hữu, chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản6.
Chính sự mập mờ, không rõ ràng của thuật ngữ pháp lý tại Điều 48 Luật Đất đai 2003 đã gây lúng túng cho các cơ quan cấp giấy trong việc xác lập quyền sở hữu tài sản trên đất cho người sử dụng đất. Việc “ghi nhận” có phải là công nhận sở hữu hay không? Điều này đã dẫn đến sự tranh chấp giữa các cơ quan quản lý có thẩm quyền liên quan, cụ thể là giữa Bộ Xây dựng và Bộ Tài nguyên và Môi trường về vấn đề thừa nhận quyền sở hữu tài sản. Hệ quả của cuộc tranh cãi “bất phân thắng bại” là một sản phẩm giấy chứng nhận mới nữa lại tiếp tục ra đời. Đó là giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng do Bộ Xây dựng phát hành theo Nghị định 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 của Chính phủ. Sự việc dường như quay trở lại thời điểm ban đầu với sự tồn tại song song hai giấy chứng nhận: giấy hồng và giấy đỏ. Thế nhưng, một làn sóng ý kiến phản đối mạnh mẽ từ công luận đã dấy lên thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, cho thấy sự việc không đơn giản. Nếu giấy hồng cũ thừa nhận chung cho cả quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở thì giấy hồng mới lại bỏ đi quyền sử dụng đất mà chỉ thừa nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng. Nghĩa là cùng một diện tích đất có tài sản gắn liền, nếu trước đây chỉ cần một giấy hồng cũ, thì nay để công nhận cần phải có hai giấy chứng nhận: một giấy hồng mới chứng nhận quyền sở hữu tài sản và một giấy đỏ mới chứng nhận quyền sử dụng đất. Một số rắc rối cũng nảy sinh từ đấy.
Thứ nhất, đối tượng áp dụng cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng được quy định rõ là tổ chức, cá nhân trong nước, người Việt Nam ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài7, nhưng không có hộ gia đình, dù đây là một trong những chủ thể sử dụng đất được thừa nhận, đồng thời cũng là chủ sở hữu của tài sản mà các thành viên trong hộ cùng tạo lập trên đất. Như vậy, quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng của hộ gia đình có được đảm bảo hay không; hay là xem việc sở hữu nhà, sở hữu công trình xây dựng của hộ gia đình thuộc trường hợp sở hữu của nhiều chủ sở hữu như quy định tại khoản 3 Điều 3 Nghị định 95? Trong trường hợp như thế, mỗi thành viên trong hộ đều được cấp riêng một giấy hồng hay chỉ cần chung một giấy; và giấy này có thể hiện được nhà ở hoặc công trình xây dựng đó là tài sản chung hợp nhất hay theo phần hay không nhằm phân định rõ quyền định đoạt tài sản của mỗi thành viên? Đây cũng là vấn đề mà quy định về giấy hồng chưa giải quyết được đối với trường hợp sở hữu của nhiều chủ sở hữu.
Thứ hai, theo quy định về thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng, khi nộp hồ sơ, chủ sở hữu phải xuất trình giấy tờ gốc về nhà ở, công trình xây dựng để cán
bộ có thẩm quyền đối chiếu với các bản sao8. Tuy nhiên, đây là điều rất khó thực hiện đối với những chủ sở hữu tài sản đã làm thủ tục xét cấp GCNQSDĐ trước khi làn thủ tục để được cấp giấy hồng. Nguyên nhân là khi cấp giấy đỏ cho người sử dụng đất, cơ quan có thẩm quyền cũng đã đồng thời thu giữ toàn bộ giấy tờ nhà bản chính thì làm sao họ có thể xuất trình được các giấy tờ này?
Thứ ba, hai loại giấy chứng nhận với hai quy định về trình tự, thủ tục cấp giấy tiến hành ở hai hệ thống cơ quan quản lý khác nhau liệu có phải đã là một sự cải cách thủ tục hành chính tạo thuận tiện và đơn giản hơn cho người dân? Hầu như ai cũng biết người sử dụng đất trước đây đã phải tốn công sức, tiền của để có trong tay mảnh giấy chứng nhận đỏ hoặc hồng, thậm chí có người phải chờ đợi hàng chục năm cũng chưa được cấp.
Vì vậy, việc họ “dị ứng” khi nghe nói đến phải trải qua hai lần thủ tục khác nhau là lẽ đương nhiên. Bởi vì, mặc dù quy định pháp luật đã “cố hết sức” tỏ ra đơn giản; các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền hùng hồn tuyên bố sẽ tạo điều kiện thuận tiện, dễ dàng cho dân, nhưng có ai dám bảo đảm và kiển tra được những cán bộ thừa hành không cố tình đặt ra các quy định, đòi hỏi ngoài lề; không cố tình tạo ra rắc rối, phức tạp, gây khó dễ để mà nhũng nhiễu, hạch sách người xin cấp giấy?
Thứ tư, đất đai và nhà ở, công trình xây dựng là những bất động sản không thể tách rời nhau nhưng thực tế lại bị tách rời bởi ý chí của nhà quản lý. Khác nào chính cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trước hết, đã tự làm khó cho hoạt động quản lý của mình khi mà trong điều kiện hiện nay, việc cung cấp, trao đổi thông tin giữa các cơ quan chưa có cơ chế ràng buộc rõ ràng, thuận tiện và nhanh chóng. Giả sử, một người có cả giấy đỏ lẫn giấy hồng, họ vừa thế chấp nhà bằng giấy hồng vừa chuyển nhượng quyền sử dụng đất bằng giấy đỏ; hoặc thế chấp hai giấy chứng nhận tại hai tổ chức tín dụng khác nhau thì cơ quan quản lý giải quyết thế nào? Quyền lợi của người nhận chuyển nhượng hoặc của tổ chức tín dụng khi tài sản bị phát mại được đảm bảo ra sao? Bởi lẽ, không thể tách ra giải quyết riêng nhà và đất, và cũng không thể nào ngăn cấm người có hai giấy chứng nhận thực hiện quyền định đoạt tài sản của mình.
Mặc dù có nhiều điểm không phù hợp yêu cầu cuộc sống trong quy định cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng đã được dư luận phản ánh nhưng Bộ Xây dựng vẫn “tích cực” thúc đẩy việc cấp giấy hồng như: nhanh chóng ban hành Thông tư hướng dẫn thi hành Nghị định 95/2005/NĐ-CP9, phổ biến, hướng dẫn các địa phương trong thủ tục cấp giấy, v.v. Tuy nhiên, đổi lại là sự dè dặt, ngần ngại áp dụng của hầu hết các địa phương. Thậm chí, có nơi (như Đà Nẵng) không chấp nhận việc cấp giấy hồng bởi cơ quan quản lý có thẩm quyền đã linh động thừa nhận quyền sở hữu tài sản trên đất cho người sử dụng đất ngay trong giấy đỏ. Việc làm này được sự đồng tình, ủng hộ của đông đảo người dân.
Vào thời điểm vấn đề hai giấy chứng nhận chưa được giải quyết, thực hiện triệt để, dư luận chỉ mới tạm lắng xuống thì một cơ quan quản lý khác là Bộ Tư pháp, thông qua dự thảo Luật Đăng ký bất động sản, đã dự định cho ban hành một mẫu giấy mới thay thế cho cả giấy đỏ và giấy hồng đang tranh chấp. Theo dự thảo Luật Đăng ký bất động sản, khi đăng ký quyền sở hữu bất động sản của mình tại Văn phòng đăng ký bất động sản, chủ sở hữu sẽ được cấp giấy chứng nhận đăng ký bất động sản và dùng giấy này để tham gia giao dịch. Vì chưa định hình mẫu giấy nên tạm gọi là giấy xanh để phân biệt với những sắc màu đỏ, hồng sẵn có (nghĩa là giấy đỏ hay giấy hồng thì cuối cùng rồi cũng phải đổi thành giấy xanh) Tuy chỉ là dự thảo góp ý nhưng quy định này còn bất cập hơn, gặp phải sự phản ứng mạnh mẽ từ dư luận bởi nó chẳng những không giải quyết được vấn đề mà còn làm cho việc cấp giấy thêm rắc rối, phức tạp, thậm chí có thể trở thành vô nghĩa bởi vì hai lý do sau đây.
Thứ nhất, mục đích của việc đăng ký bất động sản là nhằm công khai thông tin về bất động sản đó trên thị trường, đảm bảo quyền lợi của các bên tham gia giao dịch. Hành vi đăng ký không thể xem là hành vi xác lập quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng và hoạt động tiếp nhận đăng ký không thể thay thế cho hoạt động công nhận quyền sở hữu một tài sản hay quyền sử dụng đất. Theo quy định của khoản 1 Điều 48 Luật Đất đai 2003: “chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản”. Như vậy, chỉ có chủ sở hữu mới có thể thực hiện hành vi đăng ký, nghĩa là người có tài sản đã được Nhà nước công nhận quyền sở hữu của họ đối với tài sản đó trước khi thực hiện hành vi đăng ký bất động sản. Hơn nữa, việc xác lập, công nhận quyền sở hữu là công việc thuộc chức năng, thẩm quyền của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước chứ không thể là chức năng, thẩm quyền của Văn phòng đăng ký bất động sản – một loại hình tổ chức thực hiện dịch vụ công.
Thứ hai, nếu phải đổi sang giấy xanh để được đưa vào giao dịch thì hàng triệu giấy hồng, giấy đỏ đã được cấp sẽ chẳng có giá trị, nghĩa lý gì. Người có nhu cầu sẽ không quan tâm tới việc làm thủ tục để được nhận giấy đỏ, giấy hồng bởi vì cuối cùng thì họ cũng phải đổi giấy xanh. Bao nhiêu thời gian, nhân lực và tiền bạc mà Nhà nước và nhân dân đã bỏ ra trong thời gian qua cho việc cấp giấy đỏ, giấy hồng là hoàn toàn lãng phí. Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tỉ lệ đất trong cả nước có giấy tờ hợp pháp đến tháng 6/2005 là 97% đối với đất nông nghiệp, 75% đối với đất lâm nghiệp, 45% đối với đất ở đô thị10. Có 26 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cơ bản hoàn thành cấp GCNQSDĐ nông nghiệp; 15 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp GCNQSDĐ lâm nghiệp; 10 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp GCNQSDĐ ở đô thị; 20 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp GCNQSDĐ ở nông thôn; có năm tỉnh là Đà Nẵng, Long An, Bắc Ninh, Hậu Giang và Sóc Trăng hoàn thành cấp GCNQSDĐ cho tất cả các loại đất11. Việc cấp giấy chứng nhận quyền quản lý, sử dụng nhà đất, trụ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước nhìn chung chưa thực hiện được. Theo đó, chọn lựa nào là hợp lý giữa một hệ thống GCNQSDĐ đã được xây dựng khá ổn định, lâu dài (dù còn phải cải tiến nhiều) với việc phủ nhận tất cả để xây dựng một hệ thống giấy chứng nhận hoàn toàn mới mà mô hình của nó còn chưa rõ ràng, nó mới đang được mày mò trong áp dụng? Theo chúng tôi, việc chọn lựa khôn ngoan và đơn giản hơn cả là tiếp tục hoàn thiện việc cấp giấy đỏ, giấy hồng và chỉ cần chỉnh lý những biến động (nếu có) trực tiếp vào trong giấy.
Vì thế, quy định về đăng ký bất động sản tạm thời vẫn còn phải tiếp tục được nghiên cứu, chưa thể trở thành quy phạm pháp luật áp dụng vào cuộc sống. Vấn đề một hay hai giấy chứng nhận đối với nhà và đất vẫn còn phải chờ sự quyết định của Quốc hội – cơ quan quyền lực cao nhất, đại diện cho toàn thể nguyện vọng của nhân dân. Từ ngày 01/7/2006 trở đi, khi Luật Nhà ở có hiệu lực, sẽ chỉ còn thống nhất một giấy chứng nhận cho cả nhà và đất (có thể là giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở hoặc giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở12). Những điều trên cho thấy những quy định không được cuộc sống chấp nhận sẽ không thể tồn tại và phải nhường chỗ cho những quy định phù hợp hơn được khai sinh và phát triển.
3. Bài học từ quy định mẫu GCNQSDĐ
Từ thực tế cấp các loại GCNQSDĐ diễn ra trong thời gian qua, có thể rút ra được nhiều điều.
Thứ nhất, chúng ta không thể phủ nhận mong muốn tốt đẹp cải cách hành chính trong việc cấp GCNQSDĐ của các cơ quan quản lý. Từ một “rừng” giấy chứng nhận đỏ, hồng, tím hoặc những giấy tờ hợp lệ ở từng thời điểm khác nhau trước đây, thống nhất lại chỉ còn một hoặc hai loại giấy là điều đáng mừng. Thế nhưng, dường như ở các cơ quan có thẩm quyền vẫn chưa xác định rõ được cái gốc của vấn đề, chưa có sự phối kết hợp trong thực hiện nên càng tiến hành cải cách càng bước lùi lại xa hơn mốc ban đầu để rồi cứ hết cơ quan này lại đến cơ quan khác loay hoay sửa đổi; cuối cùng vẫn gần như trở lại điểm xuất phát: giấy đỏ cho quyền sử dụng đất, giấy hồng (tạm gọi) cho cả quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở. Bao nhiêu thời gian, công sức, tiền của mà Nhà nước và nhân dân đã tiêu tốn nhưng mục tiêu hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ vẫn chưa được giải quyết, càng ngày càng gặp phải nhiều khó khăn hơn. Hậu quả là nguồn kinh phí Nhà nước phải chi cho những giấy đỏ, giấy hồng cũ đã in phải bỏ, cho bộ máy nhân sự triển khai cấp giấy đỏ, giấy hồng, cho mẫu giấy hồng mới vừa in có thể sẽ bị hủy để thay thế bằng giấy chứng nhận theo Luật Nhà ở, v.v rất lớn; đó là chưa kể tới tác động về mặt xã hội: gây hoang mang, bất ổn cho người sử dụng đất trước sự bất nhất của các cơ quan quản lý.
Ở đây, khách quan mà nói, có cần thiết phải ban hành hai mẫu giấy chứng nhận cho đất và cho nhà với đất hay không? Đất là loại bất động sản cố định, không có sự di chuyển dù quyền đối với đất có thể đưa vào giao dịch. Còn nhà, tuy là tài sản gắn liền trên đất nhưng vẫn có thể dịch chuyển được; kết cấu, hình thể của nó có thể thường thay đổi theo nhu cầu, sở thích của người sở hữu. Với giấy hồng cho nhà và đất thì khi nhà có sự thay đổi phải thay đổi luôn cả giấy chứng nhận, làm lại hồ sơ. Trong khi đó, với giấy đỏ mới thì chỉ cần ghi nhận, bổ sung sự thay đổi đó trong giấy, kết hợp với việc đăng ký biến động quyền thì đối với cả Nhà nước lẫn người dân đều đỡ phải tốn công sức, thời gian làm thủ tục. Như vậy, so với việc loay hoay nghiên cứu, ban hành rồi lại thay thế mẫu giấy cho phù hợp (nhưng lại tiến hành theo kiểu “gọt chân cho vừa giày”) thì việc nghiên cứu cải tiến nội dung GCNQSDĐ thể hiện được sự thừa nhận quyền sở hữu tài sản trên đất là điều đơn giản hơn, đồng thời cũng giảm đáng kể nguồn kinh phí. Quan trọng là các cơ quan có thẩm quyền cần xác định rõ mục đích của việc cải tiến này là nhằm thuận tiện hơn cho công tác quản lý chứ không phải là vấn đề tranh chấp quyền quản lý, bớt quyền của cơ quan này, tăng quyền cho cơ quan khác.
Thứ hai, ba cơ quan Tài nguyên – Môi trường, Xây dựng và Tư pháp với ba loại giấy chứng nhận cùng với những quy định, lý lẽ bảo vệ mẫu giấy của mình khác nhau, nhưng các cơ quan này đều giống nhau ở một điểm mà tác giả Diệp Văn Sơn đã nêu trên Báo Tuổi trẻ ngày 11/7/2005 là tư duy quản lý lỗi thời, ăn cây nào rào cây nấy. Bộ Tài nguyên và Môi trường gom công việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở vốn dĩ trước đây thuộc ngành xây dựng vào lĩnh vực quản lý của mình. Bộ Xây dựng thì tìm mọi cách giữ lại công việc đó. Bộ Tư pháp là người thứ ba, bất chấp sự tranh chấp đang diễn ra, cũng tìm cách ôm việc. Ba cơ quan trên không mấy quan tâm đến việc phối hợp với nhau trong việc cùng giải quyết một vấn đề hữu quan. Và cho dù họ có tuyên bố các quy định, thủ tục của ngành mình thuận lợi, đơn giản đến đâu thì chính sự không phối hợp này đã chẳng thể nào che giấu được sự tranh chấp ngầm công việc gắn liền với những quyền lợi nhất định giữa họ với nhau. Bản chất của vấn đề là cơ quan nào cũng chỉ muốn kéo quyền lợi về phía mình. Chính vì vậy, khi được giao trọng trách quy định điều chỉnh một vấn đề rất chung, khó tách rời là nhà và đất (kể cả tài sản gắn liền trên đất), cả ba ngành đều không cùng chí hướng với nhau, cuối cùng gây khổ cho người dân. Nếu ngay từ đầu cả ba cơ quan có thể gạt bỏ những quyền lợi riêng ngành mà ngồi lại cùng trao đổi với nhau thì sự việc có lẽ sẽ thuận lợi, đơn giản hơn nhiều, không đến mức độ phải liên tục thay đổi làm cho người sử dụng đất hoang mang. Vì lẽ đó cần phải xem lại cách làm luật hiện nay; chúng ta không nên chỉ giao cho cơ quan quản lý lĩnh vực nào thì soạn thảo quy định điều chỉnh quan hệ của lĩnh vực đó. Đối với những vấn đề chung có nhiều cơ quan cùng tham gia quản lý cần phải có một ban soạn thảo chung giữa các cơ quan. Đã đến lúc phải xem xét đến một cơ quan chuyên trách cho hoạt động lập pháp sau này. Nếu không, phải có quy định ràng buộc, xử lý trách nhiệm rõ ràng đối với cơ quan phụ trách soạn thảo luật nhằm nậng cao sự trao đổi, thống nhất, đảm bảo tính khả thi của luật pháp. Bởi lẽ kinh phí cho mỗi dự luật, mỗi lần sửa đổi, bổ sung mà ngân sách nhà nước phải chi là không ít; trách nhiệm không rõ ràng thì việc luật được soạn thảo, ban hành vẫn không phù hợp và vẫn cứ phải thay đổi, bổ sung là lẽ đương nhiên.
Thứ ba, hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất là điều đáng hoan nghênh, nhưng trong giai đoạn hiện nay, hoạt động này có phải là quan trọng nhất, cần đặt ưu tiên, để rồi cứ tranh cãi hết mẫu giấy này đến mẫu giấy khác? Thực tế đã chứng minh, dù hàng năm Chính phủ đều đề ra chỉ tiêu, kế hoạch cấp GCNQSDĐ; dù công tác cấp giấy có được cải tiến như thế nào đi nữa thì hầu hết các địa phương đều không thể hoàn thành. Nguyên nhân là: để tiến hành cấp GCNQSDĐ thì điều kiện đòi hỏi là việc sử dụng đất phải phù hợp quy hoạch, có bản đồ địa chính; nhưng cả quy hoạch sử dụng đất, cụ thể là quy hoạch sử dụng đất chi tiết lẫn hệ thống bản đồ địa chính tại các địa phương vẫn chưa được hoàn thiện, phủ kín địa bàn. Nơi có thì đã lạc hậu, nhiều sai lệch, không kịp thời cập nhật. Nơi thì thiếu, thậm chí chưa có. Vì vậy, các địa phương không thể tiến hành cấp GCNQSDĐ một cách đại trà mà chỉ có thể xem xét cấp cho từng trường hợp theo nhu cầu, nhưng vẫn phải mất thời gian xác minh, đo vẽ lại. Thiết nghĩ, vấn đề quan trọng hiện nay là Nhà nước và chính quyền các địa phương cần tập trung xây dựng, hoàn thiện hệ thống bản đồ địa chính và quy hoạch sử dụng đất làm nền tảng cho việc cấp GCNQSDĐ có thể triển khai nhanh chóng hơn là cứ mất thời gian cho việc tranh cãi về các loại giấy, thẩm quyền. Vả lại, đối với người sử dụng đất, thực chất GCNQSDĐ hay quyền sở hữu nhà ở chỉ là một văn bản pháp quy mà họ mong mỏi có trong tay để an tâm về quyền sử dụng đất hay quyền sở hữu tài sản của mình, để chắc rằng Nhà nước đã thừa nhận và bảo vệ quyền của họ. Người sử dụng đất chưa có GCNQSDĐ thì không có nghĩa họ không phải là người sử dụng đất hợp pháp. Quan hệ pháp luật đất đai vẫn đã phát sinh và Nhà nước vẫn đã thừa nhận tư cách của người sử dụng đất trước cả thời điểm họ được cấp giấy chứng nhận bằng những quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất, bằng những giấy tờ hợp lệ chứng minh, bằng sự công nhận việc người sử dụng đất nhận quyền hợp pháp từ người khác. Cấp GCNQSDĐ chỉ là việc tiến hành thủ tục cấp đổi mà thôi.
Thứ tư, Luật Nhà ở sẽ có hiệu lực vào ngày 01/7/2006, quy định chỉ cần một giấy chứng nhận cho cả nhà và đất. Vì vậy, đối với người sử dụng đất, để tránh bị tốn công sức, tiền bạc, thời gian làm đi làm lại giấy, nếu chưa thực sự cần thiết thì nên chờ cho đến khi cơ quan có thẩm quyền quy định, ban hành và triển khai cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở thống nhất theo Luật Nhà ở hãy tiến hành làm thủ tục xin cấp giấy.
Chú thích:
1 Xem quy định về việc cấp GCNQSDĐ ban hành kèm Quyết định 201-QĐ/ĐKTK ngày 14/7/1989 của Tổng cục Quản lý ruộng đất.
2 Xem điểm e khoản 2 Điều 6 Luật Đất đai 2003.
3 Xem khoản 1 Điều 105 Luật Đất đai 2003.
4 Xem Mục III.3, Phần I Thông tư 346/1998/TT-TCĐC ngày 16/3/1998 của Tổng cục Địa chính hướng dẫn thủ tục đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp GCNQSDĐ.
5 Xem khoản 3 Điều 48 Luật Đất đai 2003.
6 Xem khoản 1 Điều 48 Luật Đất đai 2003.
7 Xem Điều 2 Nghị định 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005.
8 Xem Điều 12 Nghị định 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005.
9 Thông tư 13/2005/TT-BXD ngày 05/8/2005.
10 Báo Pháp luật TP. Hồ Chí Minh ngày 29/6/2005.
11 Theo báo Thị trường bất động sản và tài sản ngày 22/7/2005.
12 Xem Điều 11 Luật Nhà ở được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2005, có hiệu lực từ ngày 01/7/2006.
Các bài viết có liên quan: http://phapluatdansu.edu.vn/?s=%22s%E1%BB%9F+h%E1%BB%AFu+nh%C3%A0+n%C6%B0%E1%BB%9Bc%22
SOURCE: TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 2/2006