Trong những năm qua, các doanh nghiệp nhà nước đã có những đóng góp tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Tuy nhiên, chất lượng và hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước còn thấp. Việc nghiên cứu khái quát bài học từ 20 năm đổi mới doanh nghiệp nhà nước có ý nghĩa quan trọng với việc thực hiện nhanh và có hiệu quả nhiệm vụ này trong thời gian tới.
Nếu năm 1995 cả nước vẫn còn 12.400 doanh nghiệp nhà nước, thì đến tháng 6/2005, cả nước chỉ còn 2.983 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, trong đó có 2.253 doanh nghiệp hoạt động kinh doanh, 440 doanh nghiệp quốc phòng, an ninh và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, 290 nông lâm trường quốc doanh với tổng số vốn khoảng 220.000 tỷ đồng. Ngoài ra, còn có 670 Công ty cổ phần mà nhà nước giữ 51% vốn điều lệ trở lên. Mặc dù đã có những chuyển biến quan trọng và đóng góp to lớn vào sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, nhưng nhiều khiếm khuyết, bất cập của các doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa được khắc phục một cách cơ bản, việc đổi mới và sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước thường được đánh giá là chậm so với yêu cầu. Đã có nhiều công trình phân tích nguyên nhân của tình trạng này. Trong bài này, chúng tôi xin nêu thêm một số yếu tố cản trở quá trình đổi mới doanh nghiệp nhà nước và những bài học kinh nghiệm.
Những khó khăn cản trở việc đổi mới doanh nghiệp nhà nước
Thứ nhất, sự không rõ ràng trong nhận thức và thực thi vai trò của nhà nước trong nền kinh tế nhiều thành phần.
Trong điều kiện chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường, sự chuyển đổi vai trò của nhà nước trong điều tiết vĩ mô nền kinh tế là vấn đề phức tạp. Nhà nước đóng “vai trò kép” trong nền kinh tế nhiều thành phần: một mặt, là người quản lý vĩ mô hệ thống doanh nghiệp thuộc nhiều thành phần kinh tế, trong đó doanh nghiệp nhà nước phải được đối xử bình đẳng như doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác; mặt khác, lại là người chủ sở hữu các doanh nghiệp nhà nước, dù nhiều hay ít, nhà nước vẫn muốn giành cho chúng sự quan tâm riêng. Nhà nước chưa tạo lập được môi trường kinh doanh thật sự bình đẳng cho các doanh nghiệp không phân biệt thành phần kinh tế.
Thứ hai, sự không rõ ràng trong nhận thức vai trò của doanh nghiệp nhà nước như “công cụ vật chất” để điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Vai trò này thường được hiểu là: nhà nước sử dụng doanh nghiệp nhà nước để khắc phục các trục trặc của thị trường và nhà nước tác động trực tiếp đến doanh nghiệp nhà nước để qua đó tác động đến doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác. Nhận thức này dẫn đến 2 hệ luỵ:
– Nhà nước không muốn hoặc khó giảm đầu tư phát triển doanh nghiệp nhà nước, bởi lẽ nhà nước luôn muốn có “công cụ vật chất” mạnh. Điều này là yếu tố cản trở việc thu hẹp khu vực doanh nghiệp nhà nước vốn dĩ hiện đang còn khá phân tán;
– DNNN là một chủ thể bình đẳng với doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác, nó có quyền tự chủ và phải tự chịu trách nhiệm với hoạt động của mình. Bản thân doanh nghiệp nhà nước cũng bị điều tiết bởi các quan hệ thị trường và phải hoạt động thích ứng với các điều kiện của thị trường.
Thứ ba, ảnh hưởng của cơ chế quản lý tập trung, bao cấp còn khá nặng nề. Tuy yêu cầu phải chuyển nhanh sang cơ chế thị trường, nhưng một số chính sách của nhà nước vẫn thể hiện tính bao cấp và hành xử của một số cơ quan quản lý nhà nước vẫn thể hiện sự phân biệt đối xử theo hướng giành ưu đãi cho doanh nghiệp nhà nước, chưa thể hiện quyết tâm đưa doanh nghiệp nhà nước ra đối mặt với cạnh tranh bình đẳng trên thị trường. Sự níu kéo này còn có nguyên nhân từ lợi ích của một số nhóm xã hội và một số cá nhân có liên quan trực tiếp đến sự tồn tại của doanh nghiệp nhà nước.
Thứ tư, một số biện pháp của nhà nước còn mang tính chủ quan. Điều này thể hiện rõ nét trong việc sắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nước. Về nguyên tắc, chủ sở hữu có toàn quyền định đoạt các doanh nghiệp của mình. Song sự định đoạt ấy phải tuân thủ các quy luật khách quan về sự vận động của doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường. Đáng tiếc là, quyết định về mô hình tổ chức doanh nghiệp nhà nước vẫn chứa đựng nhiều yếu tố chủ quan. Trong những năm 1970, đó là mô hình liên hiệp các xí nghiệp quốc doanh, còn trong những năm 1990 là mô hình Tổng Công ty nhà nước. Trong khi yêu cầu phải tiến hành thí điểm thận trọng, thì những chủ trương này lại được triển khai đại trà trong một thời gian ngắn. Trong nhiều trường hợp, quyết định hành chính được sử dụng thay cho quá trình vận động khách quan của các doanh nghiệp.
Thứ năm, chưa tạo được hậu thuẫn vững chắc về chính trị-xã hội cho việc đổi mới doanh nghiệp nhà nước. Đổi mới doanh nghiệp nhà nước là quá trình phức tạp, vừa chứa đựng những nội dung kinh tế vừa chứa đựng những nội dung chính trị-xã hội.
Việc thực hiện nội dung kinh tế chịu những ràng buộc chính trị-xã hội; việc tạo lập hậu thuẫn chính trị-xã hội là một trong những bảo đảm quan trọng hàng đầu cho sự thành công của đổi mới doanh nghiệp nhà nước. Thực tế thời gian qua cho thấy, một trong những nguyên nhân làm cho đổi mới doanh nghiệp nhà nước chưa đạt được yêu cầu mong muốn là chưa tạo lập được nền tảng chính trị-xã hội thật sự vững chắc. Đó là: i) chưa hoàn toàn có sự thống nhất trong nhận thức lý luận về nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, về các thành phần kinh tế, về vai trò của kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước; ii) chưa tiên liệu đầy đủ tác động chính trị-xã hội có thể xảy ra, hoặc bị chi phối quá nặng bởi các yếu tố chính trị; iii) chưa xác định rõ ràng cơ chế, chính sách về quyền lợi và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ quản lý trong việc bảo đảm hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước; iv) sự chậm trễ trong tiến hành cải cách hành chính, chưa cắt đứt được cơ chế “lợi ích cá nhân và lợi ích nhóm” gắn với sự tồn tại của doanh nghiệp nhà nước.
Một số bài học chủ yếu.
1. Đổi mới tư duy và nhận thức lý luận về mô hình chủ nghĩa xã hội và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
Đây là bài học có tính chất bao trùm bảo đảm sự thành công của đổi mới doanh nghiệp nhà nước trong công cuộc đổi mới ở nước ta. Sẽ không thể đổi mới một cách cơ bản hệ thống doanh nghiệp nhà nước nếu dựa trên nền tảng tư duy cũ về chủ nghĩa xã hội. Cần nhận thức rằng việc phát triển kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước chỉ là một trong những phương tiện để xây dựng xã hội dân giàu, nước mạnh, dân chủ và văn minh ở Việt Nam chứ không phải là mục tiêu cần đạt được. Đổi mới tư duy phải được thực hiện đồng bộ ở tất cả các cấp, các ngành, nhưng trước hết phải là cấp cấp có thẩm quyền cao nhất trong hoạch định và chỉ đạo thực hiện các quyết sách chiến lược về phát triển kinh tế-xã hội của đất nước nói chung và đổi mới doanh nghiệp nhà nước nói riêng.
Việc đổi mới tư duy và nhận thức lý luận về mô hình chủ nghĩa xã hội và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phải được thực hiện “trong điều kiện xã hội thuận lợi: bầu không khí dân chủ trong xã hội, nhất là trong sinh hoạt Đảng, trong nghiên cứu khoa học, tinh thần tôn trọng sự thật, tôn trọng chân lý; hệ thống thông tin chính xác… Điều quan trọng là phải coi trọng công tác lý luận nhằm cung cấp nội dung khoa học cho việc đổi mới tư duy”.
2. Xác định lại phạm vi và vai trò của doanh nghiệp nhà nước
Về phạm vi của các doanh nghiệp nhà nước
Việc xác định lại phạm vi doanh nghiệp nhà nước phù hợp với điều kiện Việt Nam là một trong những cơ sở để hoạch định chính sách nhằm huy động mọi nguồn lực đầu tư phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Hiện nay Việt Nam và nhiều nước coi doanh nghiệp nhà nước bao gồm doanh nghiệp nhà nước sở hữu 100% vốn và doanh nghiệp nhà nước nắm phần vốn hoặc cổ phần chi phối. Việc coi loại thứ hai là doanh nghiệp nhà nước có thể dẫn đến những bất hợp lý trong tư duy và hành xử: sự lạm quyền của người nắm phần vốn chi phối, coi nhẹ quyền của các chủ thể khác cùng góp vốn, trái với tính chất của doanh nghiệp đa sở hữu hoạt động theo nguyên tắc đối vốn. Từ đó, làm hạn chế khả năng động viên các chủ thể kinh tế khác cùng góp vốn với nhà nước thực hiện đầu tư.
Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, chỉ nên coi doanh nghiệp nhà nước sở hữu 100% vốn là doanh nghiệp nhà nước. Theo quan niệm này, phạm vi doanh nghiệp nhà nước sẽ được thu hẹp đáng kể và chắc chắn sẽ: i) không làm ảnh hưởng đến vai trò của doanh nghiệp nhà nước; ii) tạo thuận lợi cho hành xử của nhà nước với doanh nghiệp đích thực của mình; iii) tạo cơ sở thuận lợi mở rộng, quan hệ liên kết giữa nhà nước và các chủ thể kinh tế khác.
Về vai trò của doanh nghiệp nhà nước
Việc xác định vai trò của doanh nghiệp nhà nước liên quan đến xác định vai trò của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế nhiều thành phần. Trong bài này, chúng tôi không lạm bàn về vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước, mà chỉ đề cập đôi điều về doanh nghiệp nhà nước như một “công cụ vật chất” của nhà nước trong điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Luận điểm này chưa dựa trên nền tảng xác định rõ vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường và yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong nền kinh tế ấy, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng cho các doanh nghiệp không phân biệt thành phần kinh tế phải được coi là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của nhà nước, hệ thống pháp luật phải được coi là công cụ chủ yếu của nhà nước trong điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Bởi vậy, thay vì bận tâm vào việc củng cố và tăng cường “công cụ vật chất” của mình, nhà nước cần tập trung trí tuệ, thời gian và công sức vào việc xây dựng hệ thống pháp luật và tạo nền nếp hành xử theo pháp luật.
3. Thực sự đưa doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong môi trường cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.
Việc tạo lập môi trường kinh doanh bình đẳng sẽ tạo động lực huy động các nguồn lực trong và ngoài nước. Khi quyết định theo đuổi cơ chế thị trường cũng có nghĩa phải chấp nhận cạnh tranh như một trong những đặc trưng cơ bản. Trong môi trường cạnh tranh bình đẳng, lợi thế cạnh tranh là yếu tố quyết định sự tồn tại và phát triển của mỗi doanh nghiệp. Việc giành cho doanh nghiệp nhà nước nhiều ưu đãi, thậm chí vẫn tồn tại những doanh nghiệp độc quyền, không những hạn chế quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước, làm doanh nghiệp nhà nước chưa thể trở thành “tấm gương” trong nền kinh tế nhiều thành phần, mà còn tạo nên sự bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh cho các doanh nghiệp, hạn chế khả năng huy động các nguồn lực của xã hội vào hoạt động đầu tư.
Việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước chỉ có thể được đẩy mạnh khi thực sự tư duy và hành động theo cơ chế thị trường, đoạn tuyệt hoàn toàn với cơ chế bao cấp, thực sự đưa các doanh nghiệp nhà nước ra cạnh tranh bình đẳng với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Các chuyên gia của Ngân hàng Thế giới đã khuyến cáo rằng: “Cạnh tranh cải thiện hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước không chỉ vì các đối thủ cạnh tranh thúc đẩy các doanh nghiệp nhà nước hoạt động tốt hơn, mà còn vì cạnh tranh sẽ làm rõ các khoản chi phí hỗ trợ cho doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả hay những chi phí sử dụng doanh nghiệp nhà nước để theo đuổi các mục tiêu chính trị-xã hội. Cạnh tranh cũng cung cấp thông tin về hoạt động quản lý: Chính phủ có thể đánh giá vai trò của quản lý, mức độ cố gắng trong quản lý bằng cách so sánh hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước với hiệu quả của đối thủ cạnh tranh. Thực tế đây là điều mà các nước cải cách thành công đã làm: họ tăng cạnh tranh trong nước bằng cách xoá bỏ các kiểm soát giá cả và rào cản gia nhập thị trường, tăng cạnh tranh quốc tế bằng tự do hoá ngoại thương. Không chỉ vậy, các nước này còn giải thể hầu hết các doanh nghiệp nhà nước thuộc khu vực cạnh tranh.
4. Xác định rõ chủ sở hữu và xoá bỏ cơ chế chủ quản của doanh nghiệp nhà nước
Về chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước
Nếu giới hạn vào các doanh nghiệp nhà nước sở hữu 100% vốn, thì sở hữu cụ thể của doanh nghiệp là nhà nước. Song trong sự cụ thể đó lại chứa đựng nhiều yếu tố trừu tượng: trong hệ thống quản lý nhà nước với nhiều cơ quan ở nhiều cấp khác nhau có sự phân công và phối hợp để thực hiện các quyền và trách nhiệm về quản lý kinh tế, không xác định được rõ cơ quan nào là chủ sở hữu đích thực của doanh nghiệp nhà nước. Hậu quả khó tránh khỏi là tình trạng thiếu trách nhiệm, chồng chéo trùng lắp trong việc thực hiện các chức năng của quản lý nhà nước với doanh nghiệp nhà nước.
Bởi vậy, để đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, cần xác định rõ được chủ sở hữu đích thực của doanh nghiệp nhà nước. Với tinh thần nhà nước bỏ vốn đầu tư để thực hiện các hoạt động kinh tế (trong giới hạn hợp lý), tiền vốn đó phải được quản lý một cách có hiệu quả, Chính phủ có thể thành lập một cơ quan trực thuộc với chức năng quản lý vốn của nhà nước tại doanh nghiệp. Người được giao vốn (Hội đồng Quản trị hoặc Giám đốc doanh nghiệp nhà nước) có trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Các cơ quan quản lý nhà nước khác thực hiện việc quản lý doanh nghiệp nhà nước theo đúng chức năng được giao như quản lý doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác.
Về cơ chế chủ quản với doanh nghiệp nhà nước
Chủ trương xoá bỏ chế độ chủ quản đã được nêu ra từ đầu những năm 1990, nhưng đến nay vẫn chưa có chuyển biến cơ bản. Những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng này là: i) sự chưa rõ ràng trong xác định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế; ii) sự e ngại mất quyền lực và lợi ích khi không còn doanh nghiệp “trực thuộc”; iii) thói quen của người quản lý doanh nghiệp trong việc tìm chỗ dựa để chia sẻ trách nhiệm trong hoạt động sản xuất-kinh doanh. Sự tồn tại cơ chế chủ quản đã dẫn đến hạn chế quyền chủ động và tính tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước, sự chậm trễ trong sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước và ban hành các chính sách phù hợp với cơ chế thị trường.
Việc xoá bỏ cơ chế chủ quản phải được thực hiện trong khuôn khổ cải cách nền hành chính quốc gia. Theo đó, các cơ quan quản lý nhà nước sẽ được tổ chức theo các chức năng mà nhà nước phải thực hiện phù hợp với cơ chế thị trường. Quan hệ giữa các cơ quan này với doanh nghiệp nhà nước được quy định cũng giống như quan hệ với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Như vậy, để thúc đẩy đổi mới doanh nghiệp nhà nước không thể chỉ làm từ doanh nghiệp, mà trước hết phải làm từ chính các cơ quan quản lý nhà nước, nhà nước phải đổi mới mình làm cơ sở để đổi mới doanh nghiệp nhà nước.
5. Giải quyết hợp lý mối quan hệ giữa các vấn đề kinh tế với các vấn đề chính trị-xã hội trong đổi mới doanh nghiệp nhà nước
Đây là một trong những điều kiện tiền đề để bảo đảm thành công của đổi mới doanh nghiệp nhà nước. Trong khuôn khổ bài này, xin nhấn mạnh 2 điểm sau đây:
Thứ nhất, xác định đúng hệ mục tiêu mà doanh nghiệp nhà nước cần đạt. Trong thực tế, doanh nghiệp nhà nước thường được đặt nhiệm vụ phải thực hiện hệ đa mục tiêu, gồm cả kinh tế, chính trị và xã hội. Điều này đã gây nên những bất cập trong quản lý cả ở tầm vĩ mô và vi mô, chẳng hạn: i) không xác định rõ được mục tiêu trung tâm để tập trung sự nỗ lực phấn đấu thực hiện; ii) tạo cớ để biện minh cho những kém cỏi trong quản lý hoạt động của doanh nghiệp.
Trong nền kinh tế thị trường, trừ những doanh nghiệp liên quan đến an ninh, quốc phòng, doanh nghiệp nhà nước phải hoạt động theo đúng cơ chế thị trường với mục tiêu kinh tế là trung tâm và trên cơ sở đó thực hiện các mục tiêu xã hội như doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.
Thứ hai, đổi mới doanh nghiệp nhà nước chắc chắn sẽ động chạm đến tâm tư và lợi ích của nhiều bộ phận dân cư. Bởi vậy, về mặt chính trị, một mặt, nhà nước phải có quyết tâm cao trong việc đổi mới doanh nghiệp nhà nước, mặt khác, phải bảo đảm tính khả thi của những nội dung đổi mới và tạo sự đồng thuận của cả xã hội về đổi mới doanh nghiệp nhà nước.
SOURCE: irv.moi.gov.vn