TÌM HIỂU VỀ LUẬT CHỐNG BÁN PHÁ GIÁ (anti-dumping) CỦA MỸ [1]

ĐỖ TUYẾT KHANH *

Từ khi phát triển các hoạt động kinh tế đối ngoại và đẩy mạnh sự hội nhập vào nền thương mại quốc tế, Việt Nam đã phải đụng chạm với nhiều vấn đề mới và làm quen với một số khái niệm và ngôn từ mới. Qua vụ tranh chấp với Mỹ về việc buôn bán cá tra, những thuật ngữ “bán phá giá”, “dumping” và “anti-dumping” đã trở thành quen thuộc trong báo chí và dư luận trong nước. Sự kiện cá tra được nhiều người coi như một thử thách quan trọng cho quan hệ thương mại giữa hai nước, qua đó có thể đánh giá ý nghĩa và giá trị thực tiễn của hiệp ước song phương Việt -Mỹ, và cũng là điển hình cho những vấn đề Việt Nam sẽ còn hay gặp và phải giải quyết trong các quan hệ kinh tế với thế giới.

Để đối phó với một vấn đề mới, đầu tiên là phải tìm hiểu các ngõ ngách, nguồn ngọn của nó, nắm bắt những yếu tố có lợi và bất lợi cho mình để tự bảo vệ. Phát triển quan hệ thương mại với thế giới, đặc biệt với Mỹ, là điều cần thiết nhưng nếu muốn đi buôn mà không mất cả chì lẫn chài thì phải nắm rõ luật chơi để khỏi bị ăn hiếp hay lép vế. Buôn bán với Mỹ thì không chóng thì chầy, lúc nào đó sẽ bị gán cho tội bán phá giá, và tội này sẽ được Mỹ phân xử theo luật lệ riêng của Mỹ, theo chính sách và truyền thống của Mỹ.

Qua sự kiện cá tra, chúng ta có thể thấy phía Việt Nam đã có nhiều nghiên cứu, tìm hiểu về việc kiện tụng này và cách Mỹ áp dụng các biện pháp chống bán phá giá. Các trang web của báo chí trong nước đã có nhiều bài báo, phỏng vấn và liên kết đến các nguồn tư liệu, kể cả bằng tiếng Anh, cho phép dư luận theo dõi đầu mối và diễn tiến của vụ tranh chấp. Tuy thế, hình như cũng chưa có bài nào phân tích sâu và toàn diện hơn về vấn đề chống bán phá giá nói chung và chính sách liên quan của Mỹ. Trong bài này, chúng tôi sẽ tìm hiểu về bộ luật chống bán phá giá của Mỹ và quá trình áp dụng nó trong bối cảnh rộng hơn của hệ thống thương mại đa phương nói chung và chính sách ngoại thương của Mỹ nói riêng. Để cho gọn, chúng tôi sẽ dùng lẫn lộn các thuật ngữ “bán phá giá” hoặc “dumping”, và hai chữ “AD” (cho anti-dumping) khi cần viết tắt thuật ngữ “chống bán phá giá” .

Bán phá giá và chống bán phá giá là gì ?

Bán phá giá đi liền với cạnh tranh, và là một trong những hình thức cạnh tranh bất chính. Cạnh tranh chủ yếu là qua chất lượng hay giá cả, và giá cả thường là yếu tố có sức thuyết phục hơn cả. Có buôn bán tất có cạnh tranh nên hai khái niệm này cùng xưa như nhau, nhưng chỉ từ khi sự thương mại giữa các nước được đặt thành vấn đề phải giải quyết một cách qui củ, trong khuôn phép của luật lệ, thì mới bàn đến cạnh tranh trung thực hay bất chính. Cùng lúc với sự hình thành của luật thương mại quốc tế là một “đạo lý kinh tế” chi phối các quan hệ giữa các bạn hàng. Cạnh tranh là một trong những cơ sở của chủ nghĩa tự do kinh tế nhưng cũng phải tuân thủ những nguyên tắc đạo lý ấy. Những câu chữ thường gặp nhất trong sách vở nói rõ mối quan tâm đó: cạnh tranh phải trung thực (fair competition) trong một nền thương mại đa phương phải là sân chơi bình đẳng (level playing field), trong đó mọi hành vi làm sai lệch (distort) mối tương quan cạnh tranh để giành lấy một lợi thế bất chính (unfair advantage) đều đáng lên án, thậm chí có thể bị trừng phạt.

Bán phá giá là một trong những hành vi ấy, được định nghĩa là việc bán một món hàng trên một thị trường ngoại quốc với giá rẻ hơn giá bán trên thị trường nội địa của nơi sản xuất. Vì như thế là cạnh tranh bất chính với các nhà sản xuất của nước nhập khẩu, nên để bảo vệ họ, chính quyền nước này có thể phản công, thường là qua biện pháp đánh thuế, một loại thuế đặc biệt chỉ áp dụng cho nước xuất khẩu món hàng bị coi là bán phá giá, hầu lập lại thế quân bình trong cạnh tranh, tái lập lại sân chơi bình đẳng. Thuế ấy gọi là thuế chống bán phá giá.

Các biện pháp chống bán phá giá (AD) như thế nhằm tái lập trật tự trong cạnh tranh, đúng với tư duy của chủ nghĩa tự do kinh tế, nhưng cũng là công cụ bảo vệ ngành sản xuất nội địa đối với hàng nhập. Nhưng cản trở nhập khẩu, đánh thuế, thì lại có vẻ mâu thuẫn với một “giáo lý” cơ bản khác là tự do hoá các luồng giao lưu thương mại. Thực ra không có gì mâu thuẫn vì các biện pháp AD cũng còn là một loại van an toàn cho chính sách tự do mậu dịch. Càng mở rộng cửa cho bên ngoài vào thì càng phải nắm chắc cái quả đấm để đóng cửa ngay lại được nếu cần. Càng chủ trương hội nhập vào toàn cầu hoá thì càng phải có những biện pháp phòng thủ, trước mắt là để trấn an các nhà sản xuất nội địa và có được sự ủng hộ trong nước. Do đó không ngẫu nhiên mà các nước kinh doanh lớn nhất thế giới, hô hào mạnh nhất cho tự do mậu dịch, như Mỹ, Liên hiệp châu Âu, Úc và Canada, cũng là những nước dùng đến các biện pháp AD nhiều nhất. Cũng như không ngẫu nhiên mà vấn đề chống phá giá vẫn có chỗ trong chương trình phục vụ tự do hoá thương mại của tổ chức GATT và sau này WTO.

Chống bán phá giá trong khuôn khổ GATT và WTO

Vấn đề chống bán phá giá tuy đã được Hiệp hội các quốc gia (League of Nations) nghiên cứu ngay từ năm 1922, nhưng chỉ đến năm 1947, với sự thành lập của tổ chức GATT (General Agreement of Tariffs and Trade – Hiệp ước chung về thuế quan và thương mại), mới được đặt dưới sự chi phối của luật quốc tế, qua Điều VI của Hiệp ước này. Lúc ấy đề tài này chưa được tranh cãi nhiều và chỉ về sau, khi các luồng thương mại phát triển ngày càng nhanh, sự cạnh tranh đương nhiên ráo riết hơn, và các nước thành viên của GATT cũng đông hơn, mới thành một mối quan tâm chính, ngày càng lớn qua các vòng thương thảo tiếp nối nhau. Khi vòng Kennedy Round chấm dứt năm 1967 thì những qui tắc về chống bán phá giá trong Điều VI của GATT được triển khai thành cả một hiệp ước riêng: Agreement on the Implementation of Article VI , thường gọi tắt là Anti-dumping Code, hay Bộ luật AD. Ngoài việc chống phá giá, Điều VI còn qui định các biện pháp chống tài trợ (countervailing) đối với các hàng nhập khẩu được tài trợ tại nơi sản xuất. Vấn đề này cũng được triển khai thành một hiệp ước riêng : Agreement on the interpretation and application of Articles VI, XVI and XXIII, thường gọi tắt là Subsidies Code, hay Bộ luật về tài trợ.

Hai bộ luật này tiếp tục được bổ sung trong các vòng thương thảo Tokyo Round và Uruguay Round. Bộ luật AD hiện hành ngày nay là Agreement on the Implementation of Article VI of GATT 1994, gọi tắt là Anti-dumping/AD Agreement, và bộ luật về tài trợ là Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, gọi tắt là SCM Agreement. Ngoài ra, Điều XIX của GATT cũng được triển khai thành một hiệp ước mới về các biện pháp bảo vệ ( Agreement on Safeguards, gọi tắt là SG Agreement) cho phép một nước nhập khẩu đánh thuế đặc biệt vào một mặt hàng khi số lượng nhập khẩu tăng vọt, gây ra hoặc đe doạ gây ra tổn hại trầm trọng (material injury) cho ngành sản xuất nội địa liên can.

Trong khuôn khổ của Tổ chức thương mại thế giới WTO, kế thừa GATT sau vòng Uruguay, ba hiệp ước AD, SCM và SG còn được gọi là ba cột trụ của hệ thống các biện pháp “cứu chữa” (trade remedies) hay “phòng vệ” (trade defences), áp dụng để bảo vệ thị trường nội địa trước sự thâm nhập của hàng hoá nước khác. Đa số các vụ tranh chấp trước GATT và WTO xoay quanh ba hiệp ước này, và nếu trong phạm vi bài này, chúng ta chỉ tìm hiểu về vấn đề chống dumping, cũng không nên quên là hai vấn đề liên kết kia cũng rất hay gặp phải trong các quan hệ ngoại thương.

Trong những lãnh vực thuộc thẩm quyền của WTO, luật quốc gia một nước thành viên phải phù hợp với các hiệp ước và qui định của WTO, những văn kiện này được coi như một bộ phận của hệ thống pháp lý quốc gia, và đặt ở vị trí cao nhất. Do đó các đạo luật khung về AD của các nước thường lập lại tất cả các nguyên tắc của Hiệp ước AD, thậm chí lấy lại nguyên văn hiệp ước trong trường hợp nhiều nước chỉ mới ban hành luật này sau khi gia nhập WTO. Để áp dụng các nguyên tắc ấy trong thực tế, mỗi nước có một hay nhiều đạo luật thi hành, dựa theo pháp chế riêng của mình. Như thế, về các nguyên tắc chung thì luật các quốc gia phải đồng nhất nhưng về mặt áp dụng thực tiễn thì có thể có những đặc tính khác nhau. Đây là hai vế song song của vấn đề cần phải nắm rõ như nhau.

Các nguyên tắc cơ bản của Hiệp ước AD

Hiệp ước AD của WTO có hiệu lực từ ngày 1.1.1995, gồm 3 phần chia thành 18 điều lệ và hai phụ đính. Những điều lệ quan trọng nhất là Điều 2 ( Xác định sự bán phá giá), Điều 3 ( Xác định sự tổn hại), Điều 4 (Định nghĩa ngành sản xuất nội địa), Điều 5 (Khởi tố và điều tra), Điều 6 (Bằng chứng), Điều 9 (Ấn định và thu thuế AD) và Điều 11 (Thời gian hiệu lực và việc xem xét lại các thuế AD và cam kết về giá cả).

Theo định nghĩa của Điều 2.1, một món hàng sẽ bị coi như bán phá giá nếu được đưa vào thị trường một nước khác với một giá thấp hơn giá trị bình thường (normal value) của nó, tức là nếu giá xuất khẩu thấp hơn giá so sánh được (comparable price) của một món hàng tương tự (like product) bán trên thị trường của nước xuất khẩu. Chỉ một câu thôi mà có tới ba thuật ngữ là đầu mối cho bao nhiêu vụ tranh chấp, được đem ra mổ xẻ, bàn cãi trong cả mấy trăm trang cho từng báo cáo của WTO! Thế nào là giá trị bình thường, thế nào là bình thường ? Giá của tôi thế này mà lại so sánh được với giá của anh sao?! Thế nào là tương tự? Rượu Whisky Mỹ mà lại tương tự với rượu Shoju của Nhật à ? V.v. và v.v. Những phần còn lại của Điều 2 qui định tỉ mỉ cách tính giá cả, giá trị bình thường, cách so sánh mọi yếu tố, trong nhiều trường hợp khác nhau, để đi đến phán quyết là có hay không có dumping và biên độ bán phá giá (dumping margin) là bao nhiêu.

Quan trọng không kém là xác định ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu có bị tổn hại hay không. Đây là cơ sở “đạo lý” của biện pháp AD. Điều 3 dài 2 trang và gần như câu nào cũng kéo theo đủ thứ vấn đề rối rắm, làm tốn không biết bao giấy mực trong các vụ tranh chấp! Nhưng cũng có thể tóm gọn những điểm cơ bản nhất như sau:

1. Để xác định có sự tổn hại, cơ quan điều tra phải dựa vào các chứng từ tích cực (positive evidence), các sự kiện chứ không được vịn vào một luận cứ (allegation), phỏng đoán hay một khả năng xa vời và phải xem xét một cách khách quan a) số lượng hàng nhập bán phá giá và ảnh hưởng của nó lên giá cả của mặt hàng tương tự trên thị trường nội địa và b) ảnh hưởng của hàng nhập ấy lên các nhà sản xuất nội địa.

2. Hàng nhập phải rẻ hơn hàng nội địa một cách đáng kể, và phải là ngưyên nhân khiến giá hàng nội địa bị dìm theo và không tăng lên được.

3. Cơ quan điều tra phải xét đến tất cả các yếu tố khác, ngoài hàng nhập, liên quan đến tình trạng kinh tế của ngành sản xuất nội địa.

4. Phải có một quan hệ nhân quả (causal relationship) giữa hàng nhập bị tố cáo là bán phá giá và sự tổn hại. Cơ quan điều tra không được vu cho hàng nhập khẩu những gì do các yếu tố khác gây ra.

Điều 4 định nghĩa ngành sản xuất nội địa, tức là ai có quyền đệ đơn trước cơ quan hữu trách để khởi đầu một vụ kiện AD. Điều 5 và Điều 6 qui định chi tiết các thủ tục khởi tố và điều tra, các bằng chứng do bên nguyên và bên bị đưa ra. Theo Điều 8, cơ quan điều tra có thể đồng ý ngưng hay chấm dứt thủ tục mà không đánh thuế nếu công ty bị kiện cam kết thôi không bán phá giá. Điều 11 qui định là các thuế AD có thể được áp dụng cho đến khi không còn cần thiết để khắc phục sự bán phá giá đã gây ra tổn hại. Tuy thế, cơ quan hữu trách phải xem xét lại sự cần thiết ấy, sau một thời gian vừa phải, và bãi bỏ thuế AD nội trong vòng 5 năm trừ phi khẳng định, sau khi đã xem xét lại tình hình, là làm thế thì sự bán phá giá và tổn hại sẽ tiếp diễn hoặc tái diễn.

Hiệp ước AD còn qui định là một năm hai lần, các nước thành viên phải thông báo lên Ủy Ban AD (Committee on Anti-dumping Practices) của WTO những quyết định khởi tố hay biện pháp AD mới, tiến trình của các điều tra và biện pháp đương thời, những mặt hàng và những nước xuất khẩu bị nhắm. Ủy ban AD thường xuyên phải nhắc nhở các nước thành viên nào lơ là việc này, thông tin chậm trễ hay thiếu sót, hay thậm chí cả mấy năm không báo cáo gì cả. Do đó các thống kê chỉ phản ánh một phần của thực tế. Tuy thế mấy con số sau đây cũng cho thấy tốc độ phát triển của vấn đề: năm 1958, đợt kiểm kê đầu tiên của GATT sau 11 năm thành lập cho thấy chỉ có 37 sắc lệnh AD hiện hành trong tất cả các nước thành viên, trong đó 21 sắc lệnh là của Nam Phi. Theo tổng kết của WTO tháng 6 năm 2003, chỉ trong 8 năm, từ 1.1.1995 đến 31.12.2002, đã có tới 1 258 biện pháp AD của các thành viên được thông báo đến Ủy ban.

Một điều đáng lưu ý là tuy các nước phát triển tiếp tục dùng nhiều đến các biện pháp AD nhưng số biện pháp xuất phát từ các nước thế giới thứ ba đã tăng vọt từ sau Vòng Uruguay và hiện nay đứng đầu danh sách là Ấn Độ với 219 biện pháp, trước cả Mỹ (192) và Liên hiệp châu Âu (164). Như Ấn Độ, trong khối đang phát triển, các nước dùng đến AD nhiều nhất như Argentina (120), Nam Phi (107) hay Brazil (55) và Mexico (55) đều là những nước rất tích cực trong việc đẩy mạnh ngoại thương. Từ đó có thể rút ra hai nhận xét: một là, song song với sự hội nhập vào nền thương mại quốc tế, các nước đang phát triển cũng dùng đến bộ máy AD nhiều hơn vì phải bảo vệ nền sản xuất còn yếu ớt của chính mình và các biện pháp AD vừa là cách hữu hiệu nhất vừa phù hợp với luật lệ của WTO. Hai là đối với các nước này, các biện pháp AD vừa là công cụ của các cường quốc không cho họ thâm nhập thị trường và mở mang buôn bán, vừa là cái van an toàn cần thiết cho chính họ. Do đó, trong sự tranh cãi giữa các nước nghèo và giàu về đề tài AD, một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự thất bại của Hội nghị bộ trưởng WTO tại Seattle năm 1999 và còn dai dẳng cho đến nay, các nước nghèo không đặt lại vấn đề AD về nguyên tắc mà chỉ đòi hỏi sửa đổi, củng cố các điều khoản để tránh các lạm dụng và yêu cầu lập một chế độ đặc biệt để nâng đỡ họ. Nói cách khác, họ không phủ nhận sự cần thiết của khung pháp lý về AD mà phê phán cách áp dụng thực tiễn trong các đạo luật và chính sách quốc gia. Và bị chỉ trích nặng nề nhất là bộ luật và chính sách AD của Mỹ.

Chính sách AD của Mỹ trong các tranh cãi nội bộ và đa phương

Như đã nói ở trên, cho đến những năm gần đây, Mỹ là “vô địch” trong việc dùng các biện pháp AD . Cho đến 30.6.1999, chẳng hạn, trên số 1121 biện pháp đang hiện hành lúc đó được thông báo lên Ủy ban AD của WTO, 300 biện pháp là của Mỹ, tức là hơn một phần tư tổng số. Chính sách AD của Mỹ bị nhiều nước phản đối là điều dễ hiểu nhưng chính trong nội bộ nước Mỹ, đấy cũng là một đề tài tranh cãi gay gắt. Sự bất đồng này có nhiều lý do kinh tế, chính trị, lịch sử và cả tâm lý xã hội.

Trong lịch sử nước Mỹ, các vấn đề thương mại đóng vai trò then chốt hơn rất nhiều so với các nước châu Âu. Cuộc chiến tranh giành độc lập của Mỹ bắt nguồn từ một tranh chấp thương mại với mẫu quốc là nước Anh. Chiến tranh ly khai (American Civil War) giữa thế kỷ XIX cũng xoay quanh sự đối lập giữa các bang miền Bắc muốn có chính sách bảo hộ cho các ngành kỹ nghệ đang phôi thai của họ và các bang miền Nam e ngại chính sách đó ảnh hưởng lên các xuất khẩu của họ. Lịch sử của Mỹ từ đó cho tới nay là sự luân phiên giữa hai khuynh hướng ấy, lúc thì ngả theo chủ nghĩa cách ly (isolationism), lúc thì chủ trương tham gia vào chính trường quốc tế (internationalism) thắng thế. Hoặc để dùng ngôn từ ngày nay, là sự giằng co giữa chủ trương bảo hộ – gắn liền với chủ nghĩa đơn phương-, và khuynh hướng quốc tế hay chủ nghĩa đa phương. Bộ máy AD có chức năng trấn an các thế lực bảo hộ, hướng nội (introverted) để khuynh hướng quốc tế, hướng ngoại có thể duy trì và đẩy mạnh sự tham gia của Mỹ vào các hệ thống đa phương.

Một mặt khác của vấn đề là cơ cấu chính trị của Mỹ: Quốc hội Mỹ, như đa số công chúng, thường có khuynh hướng bảo hộ, coi luật lệ Mỹ, và bộ máy AD nói riêng, như bất khả xâm phạm và chống đối lại mãnh liệt bất cứ gì, theo họ, xúc phạm đến chủ quyền của Mỹ. Các quyết định của WTO về sự bất hợp lệ của một đạo luật hay biện pháp của Mỹ, chẳng hạn. Trong khi đó, chính quyền, vì làm việc trực tiếp với thế giới bên ngoài, đương nhiên có cái nhìn mở rộng hơn. Rắc rối ở chỗ, như hiến pháp qui định, chính sách ngoại thương thuộc thẩm quyền của Quốc hội trong khi việc thực thi chính sách và thương thuyết với các nước khác là nhiệm vụ của chính quyền. Do đó chính phủ, cụ thể là Tổng thống và Đại diện của Mỹ cho các vấn đề ngoại thương (US Trade Representative – USTR), phải vừa trấn an các nước khác là Mỹ vẫn tôn trọng các bổn phận đa phương, vừa trấn an các nhà lập pháp trong nước, bản thân họ cũng chịu áp lực mạnh mẽ của các lobbies, là quyền tự chủ quốc gia của Mỹ vẫn không bị sứt mẻ. Cho nên khi các nghị sĩ Mỹ càng lớn tiếng chửi rủa và đe doạ trừng phạt, tẩy chay hàng Pháp vì Pháp ngoan cố không chịu ủng hộ cuộc chiến tranh Iraq, thì ông USTR, Robert Zoellick, lại càng phải vui vẻ, hoà nhã với đồng nghiệp Pascal Lamy, cùng nhau tuyên bố là không thể để chính trị ảnh hưởng đến thương mại. Tay này đấm thì tay kia phải xoa!

Vai trò và sức mạnh của các lobbies ai cũng biết, và đấy là một trong những đặc tính lớn của Mỹ. Ở đâu thì các đại diện dân cũng phải chiếu cố đến các quyền lợi của thành phần bầu cho mình, ít khi nào dám đi ngược lại ý trời. Nhưng ở Mỹ, điều này rất cụ thể. Các kết quả bỏ phiếu cho các dự luật hay quyết định trong Quốc hội được công bố và các lobbies thường xuyên cho đăng một loại “hit parade” xếp hạng những nghị sĩ nào đã bỏ phiếu thuận lợi và bất lợi cho họ ra sao. Cách vạch mặt chỉ tên này như một thanh gươm treo lơ lửng, rất hiệu nghiệm vì có những dân biểu cứ hai năm lại phải ra trước cử tri, áp lực do đó hầu như liên tục và càng mạnh khi gần đến mùa bầu cử.

Sự tranh cãi về các biện pháp AD gay gắt vì ở đây quyền lợi của lobby này lại đối chọi với quyền lợi của lobby kia. Ngành này ủng hộ thì ngành kia phản đối. Đánh thuế AD vào sắt thép của Nhật, của Nga thì các nhà sản xuất thép như US Steel, Bethlehem Steel, thích lắm vì loại được địch thủ, tha hồ tăng giá. Nhưng các kỹ nghệ tiêu thụ thép, như các công ty xe hơi, thì kêu trời vì phải mua đắt hơn. Mâu thuẫn giữa giới sản xuất và giới tiêu thụ nội địa xảy ra với tất cả loại hàng, từ cái tầm thường như thịt bò hay tỏi đến những sản phẩm hiện đại như các bộ nhớ và mạch bán dẫn cho máy tính. Và nếu Mỹ hầu như lúc nào cũng đang tranh chấp với các bạn hàng vể sắt thép, thì vì kỹ nghệ này là lobby hung hăng và khai thác bộ máy AD triệt để nhất: trên 239 pháp lệnh AD ban hành năm 2001 ở Mỹ, 100 cái là để bảo vệ họ. Và từ 1995 đến nay, tổng cộng có tới 14 vụ kiện trước WTO về các biện pháp của Mỹ nhằm bảo vệ sắt thép. Một tuần sau biến cố 11.9.2001, các công ty sắt thép tuyên bố là họ đóng vai trò chiến lược trong an ninh quốc gia vì phục vụ súng ống cho quân đội, do đó phải được đặc biệt bảo vệ và chiếu cố!

Nói rộng hơn, vấn đề AD còn là mối bất hoà giữa các ngành chỉ nhắm thị trường nội địa và các ngành sống về xuất khẩu, các công ty đa quốc gia hoạt động trên địa bàn thế giới và muốn chính quyền Mỹ nhượng bộ về vấn đề AD trong các thương thuyết đa phương để giành cho họ những quyền lợi to tát khác. Đối với họ, chính sách AD làm họ thiệt thòi nhiều hơn là có ích.

Cuối cùng một điểm tâm lý phổ biến trong xã hội Mỹ cũng có vai trò ở đây. Thị trường Mỹ đủ to lớn và đa dạng để đa số công chúng cảm thấy không cần biết đến thế giới bên ngoài. Bảo vệ các quyền lợi cục bộ là điều dĩ nhiên, thị trường thế giới là cái gì xa vời và thứ yếu. Suy nghĩ vị kỷ America first cũng có trong kinh tế như trong mọi lĩnh vực khác. Mặt khác, tiềm tàng trong suy nghĩ của nhiều người là Mỹ làm ăn giỏi hơn bất cứ ai khác. America is best ! Công ty Mỹ hiệu quả nhất, hàng Mỹ tốt nhất, người Mỹ “ngon” nhất, nên ai qua mặt được Mỹ chỉ có thể là vì gian dối, qua một mánh lới xấu xa nào đó. Việc một nước có thể bán món hàng rẻ hơn vì lương nhân công thấp hơn hay có điều kiện sản xuất thuận lợi hơn, đối với họ là điều không tưởng. Khái niệm lợi thế tương đối (comparative advantage) họ không cần biết đến. Nhận xét này không phải từ một ông Tây, ông Ta nào ghét Mỹ mà là của Joseph Stiglitz, cựu viên chức cao cấp Ngân hàng thế giới và người được giải Nobel kinh tế năm 2001!

Thái độ tự tôn ấy dĩ nhiên là các nước khác không thể chia xẻ được. Mỹ dùng đến AD nhiều thì cũng gặp phải sự kháng cự mạnh. Mỹ là nước bị kiện nhiều nhất về AD trước GATT/WTO, với 16 vụ trên 41 vụ kiện AD ở WTO cho tới nay. Gần đây và quan trọng nhất là vụ kiện về Đạo luật bù trừ các biện pháp tài trợ và bán phá giá tiếp diễn (Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000), gọi tắt là CDSOA hoặc Byrd Amendment vì xuất phát từ một dự luật của Thượng nghị sĩ Robert Byrd. Ngày 28.10.2000, Tổng thống Clinton ký sắc lệnh ban hành luật này qua đó các số tiền thu được qua thuế AD sẽ được chia lại cho các công ty Mỹ thắng kiện. Vì mức thuế AD có thể lên tới 400% nên có thể là một nguồn lợi đáng kể, ngay cả cho một anh sản xuất một mặt hàng khiêm tốn như nến: công ty Candle-lite, tại Cincinnati, nhờ thắng kiện một công ty TQ, đã được chia 15,6 triệu đô-la tiền thuế AD thu trong năm 2002 và dự kiến sẽ còn nhận thêm 39 triệu đô-la trong năm nay. Món lộc béo bở này khiến một số công ty chế tạo nến khác cũng nhảy vào, đòi được hưởng một phần của số tiền 65 triệu đô la thuế sẽ thu năm nay. Trong năm 2002, Hải quan Mỹ đã chia lại cho khoảng 1 200 công ty tổng cộng 329 triệu đô la thu vào qua thuế AD.

Các bạn hàng của Mỹ làm sao chịu được. Ngay trước khi Luật CDSOA ban hành, họ đã phản đối kịch liệt và nêu lên những điểm sau đây: điều này vi phạm luật WTO vì ưu đãi các công ty nội địa vừa được bảo hộ vừa được tài trợ trực tiếp. Vi phạm điều khoản cơ bản của WTO là đối xử bình đẳng giữa công ty nội địa và công ty một nước thành viên khác. Mặt khác, các công ty nội địa sẽ lại càng có lý do để khởi tố một cách vô tội vạ, với sự hùa theo, kích thích của các văn phòng luật sư vốn đã giỏi “đánh hơi” những vụ kiện béo bở cho họ. Thói “nước đục thả câu” (“ambulance chasing”) trong giới luật sư Mỹ sẽ trầm trọng hơn, góp phần làm căng thẳng hơn nữa các quan hệ giữa Mỹ vả các bạn hàng.

Chỉ hai tháng sau ngày Luật CDSOA ban hành, 9 thành viên WTO trong đó có Nhật, Hàn Quốc và Liên Hiệp châu Âu, đã yêu cầu Mỹ hội ý để giải quyết tranh chấp. Tháng 5.2001 đến lượt Canada và Mexico yêu cầu hội ý. Đến tháng 8.2001 thì cả 11 thành viên này đã đệ đơn lên WTO yêu cầu lập nhóm hội thẩm để xem xét vấn để. Đây là vụ kiện trước WTO với nhiều nguyên đơn nhất cho tới lúc ấy, lại vừa phức tạp về pháp lý, vừa gai góc vể chính trị, nên cả năm sau, tháng 9.2002, nhóm hội thẩm mới trình được bản báo cáo dài gần 400 trang, kết luận là Mỹ vi phạm luật WTO và phải sửa sai. Mỹ kháng cáo lên Cơ quan thượng thẩm cũng vẫn thua nên bắt buộc sẽ phải bãi bỏ luật CDSOA.

Phản ứng của Quốc hội Mỹ thật đốp chát. Thượng nghị sĩ Byrd và 67 nghị sĩ khác gửi thư đến Tổng thống Bush yêu cầu giữ nguyên Luật CDSOA, bất chấp quyết định của WTO. Ông Byrd thách Tổng thống Bush bãi bỏ luật và tuyên bố là WTO đã đi quá thẩm quyền của mình, xúc phạm đến chủ quyền pháp lý của Mỹ.

Chính vì để Quốc hội và dư luận trong nước nói chung yên tâm là các bộ phận giải quyết tranh chấp của WTO sẽ không dám “qua mặt” nhà nước Mỹ, nên trong vòng thương thảo Uruguay, các nhà thương thuyết Mỹ đã đòi cho được một điều khoản qui định là các nhóm hội thẩm sẽ không đảo ngược các kết luận của cơ quan hữu trách quốc gia nếu họ công nhận là các cơ quan này đã xem xét vấn đề một cách khách quan và đúng đắn . Điều 17.6 này của Hiệp ước AD thường được gọi là điều khoản về tiêu chuẩn cho việc xem xét (standard of review) hay về sự tôn trọng các quyết định của cơ quan quốc gia (deference provision). Đây là điều khoản đặc biệt chỉ áp dụng cho các vụ tranh chấp về AD, cho thấy tầm quan trọng và khía cạnh tâm lý đặc biệt của vấn đề AD đối với Mỹ.

Tuy thế, trong quá trình giải quyết các tranh chấp AD giữa Mỹ và các nước khác cho tới nay, WTO hay qui phần lỗi về phía Mỹ và cũng không nhất thiết áp dụng Điều 17.6 trong tinh thần mà Mỹ mong muốn. Một lý do chính là vì các nhóm hội thẩm cũng như Cơ quan thượng thẩm đều phân tích vấn đề trong quan điểm cơ bản của GATT/WTO là lấy sự tự do thương mại làm nền tảng, cho nên cái gì giới hạn lại sự tự do ấy như các biện pháp AD đều khó bào chữa.

Vấn đề AD ngày càng là nguyên nhân của các đụng chạm về quyền lợi cũng như tư duy giữa các nước, rất gay gắt trong vòng Uruguay, đã làm thất bại Hội nghị Seattle, làm căng thẳng Hội nghị Doha và tiếp tục là một trong những trở ngại lớn phải vượt qua ở Hội nghị Cancun tháng 9 năm nay. Các qui định về AD cũng phát triển qua các vòng thương thảo, ngày càng rõ ràng và được bổ sung, một phần lớn dựa theo kinh nghiệm rút ra từ các tranh cãi và cách giải quyết tranh chấp liên quan đến nhiều mặt của bộ luật và chính sách AD của Mỹ.

Bộ luật AD của Mỹ trong câu chữ và cách áp dụng

Mỹ không phải là nước đầu tiên có luật AD. Đạo luật đầu tiên về vấn đề này được ban hành tại Canada năm 1904. Thành ngữ phổ biến thời ấy thật ra không phải là bán phá giá mà là “dùng giá để chiếm đoạt” (predatory pricing), một khái niệm hơi khác vì có nghĩa là một công ty ngoại quốc bán rẻ mạt, thậm chí bù lỗ, hầu sau này chiếm hết thị trường. Dần dà thành ngữ “bán phá giá” thay thế “dùng giá để chiếm đoạt” với lý do đơn giản là dễ gán ghép cho nhiều “bị cáo” hơn vì không cần phải chứng minh là hành động của họ che dấu cả một chiến lược thao túng thị trường.

Sau Canada, những đạo luật tương đương được ban hành ở Tân Tây Lan năm 1905, Úc năm 1906 rồi Mỹ năm 1916. Các nước châu Âu cũng lần lượt theo chân trong thập niên 1920.

Luật AD đầu tiên của Mỹ nằm trong hai điều khoản 800-801 của Luật thuế (Revenue Act of 1916), và ghi rõ trong định nghĩa bán phá giá một điều kiện: “nếu là trong mưu đồ huỷ diệt hay gây tổn hại cho một ngành sản xuất của Mỹ hay để ngăn chặn sự ra đời của ngành sản xuất ấy”. Vì “mưu đồ” này rất khó chứng minh nên câu này biến mất khỏi Đạo luật Antidumping ban hành năm 1921. Bộ máy pháp lý về AD của Mỹ như thế là cả một tổng hợp nhiều văn kiện gồm Đạo Luật 1916, Đạo luật 1921 – được thay thế bởi Chương VII của Luật thuế quan (Title VII of the Tariff Act 1930 – 19 U.S.C.§§ 1673-1677n)-, điều lệ của Bộ thương mại (DOC’s Regulations – 19 C.F.R. § 351), và nhiều điều lệ sửa đổi và bổ sung, trong đó gần đây và quan trọng nhất là Đạo luật CDSOA.

Như đã nói ở trên, các nguyên tắc cơ bản của bộ luật AD của Mỹ không khác các qui tắc của WTO, vấn đề là ở cách vận hành của bộ luật qua các điều lệ thi hành, và cách các cơ quan hữu trách áp dụng những điều lệ ấy. Tức là chính sách AD của Mỹ trong thực tế. Trong các vụ tranh chấp trước WTO, các nhóm hội thẩm (panels) phải xem xét là điều lệ liên can có hợp lệ hay không cả trong câu chữ, tức là tự bản thân (on its face and as such), lẫn trong cách áp dụng (as applied). Trong nhiều trường hợp, nhóm hội thẩm quyết định là đạo luật liên can, tự bản thân, phù hợp với luật WTO, nhưng cách áp dụng thì lại trái luật của WTO, do đó họ không yêu cầu nước bị kiện phải sửa đổi luật nhưng vẫn yêu cầu các cơ quan hữu trách phải sửa đổi hay rút lại biện pháp cụ thể của mình. Và như thế là đủ để bên nguyên coi như thắng kiện.

Cách vận hành của luật và hệ thống AD tại Mỹ

Mỗi vụ kiện AD diễn ra với sự tham dự của 3 bên: các công ty nội địa đệ đơn, là nguyên đơn, các công ty ngoại quốc bị kiện, là bị đơn, và chính quyền nước nhập khẩu phải xét xử để đi đến quyết định có áp thuế AD hay không. Nếu vụ tranh chấp được đưa ra trước WTO thì vì WTO chỉ xét xử các vấn đề giữa hai quốc gia nên bên nguyên là chính quyền nước nhập khẩu, bên bị là chính quyền nước xuất khẩu, mỗi bên đại diện cho các công ty của mình, và nhóm hội thẩm của WTO đóng vai trò trọng tài. Nhưng dù là ở mức độ nội bộ một nước hay trước WTO, không phải bất cứ ai cũng có thể đệ đơn tố cáo một công ty ngoại quốc để khởi đầu thủ tục tố tụng. Điều 5.4 của Hiệp ước AD qui định là cơ quan hữu trách chỉ có thể mở thủ tục điều tra nếu đơn kiện là do ngành sản xuất nội địa đứng tên hay được đệ trình nhân danh họ. Để hội đuợc điều kiện này, đơn kiện phải được đưa ra dưới tên hay với sự ủng hộ của các công ty sản xuất ra ít nhất 25% tổng sản lượng mặt hàng tương đương trong nước. Do đó nhiệm vụ đầu tiên của cơ quan hữu trách là phải xác định tính đại diện của các công ty đệ đơn (petitioners’ standing determination).

Sau đó, phải xác định hai điều cơ bản là có dumping hay không và có sự tổn hại hay không. Tại Mỹ, hai nhiệm vụ này được giao cho hai cơ quan khác nhau: Bộ thương mại (Department of Commerce – DOC) xác định có dumping hay không và nếu có thì tới mức nào. Uỷ Ban hiệp thương quốc tế (International Trade Commission – ITC) xác định có hay không tổn hại hay nguy cơ tổn hại cho ngành sản xuất nội địa do hàng nhập bán phá giá gây ra. DOC và ITC phối hợp làm việc trong những thời hạn qui định, và cho biết kết luận trong những bản phán quyết sơ bộ và cuối cùng (preliminary and final determinations). Nếu DOC phán quyết là không có dumping, thủ tục đương nhiên chấm dứt. Nếu DOC phán quyết là có dumping, ITC sẽ xem xét vấn đề tổn hại. Nếu ITC cũng phán quyết là có tổn hại hay nguy cơ tổn hại, thì DOC sẽ ra một pháp lệnh AD (antidumping order) ấn định biên độ dumping áp dụng cho những công ty ngoại quốc tham gia vụ kiện, và một mức khác cho tất cả các công ty khác xuất khẩu cùng mặt hàng từ nước bị kiện nhưng không tham gia. Mức này không phải là mức thuế AD mà để tính số tiền mặt ký quỹ (cash deposit) công ty nhập khẩu Mỹ phải đóng cho Hải quan Mỹ để tiếp tục nhập món hàng, cho đến khi DOC ấn định mức thuế AD chính thức, thường là một năm sau khi pháp lệnh ban hành, và mỗi năm sau đó vào thời điểm ấy. Nếu thuế thấp hơn tiền ký quỹ, Hải quan sẽ trả lại số sai biệt cộng thêm lãi. Nếu thuế cao hơn, công ty nhập khẩu phải trả số sai biệt, cũng cộng thêm lãi. Do đó, có khi công ty nhập khẩu đóng ký quỹ trên cơ sở biên độ dumping là 5% chẳng hạn, để rồi bị đập thuế AD 100% một năm sau, sau khi DOC đã xem lại vấn đề. Tuỳ theo mặt hàng và số lượng nhập khẩu, số tiền sai biệt phải đóng, cộng thêm lãi, cũng đủ làm công ty điêu đứng.

Như Điều 11.3 của Hiệp ước AD qui định, các thuế AD phải chấm dứt trễ nhất là 5 năm sau khi ban hành, trừ phi cơ quan hữu trách, sau khi xem xét lại vấn đề, khẳng định rằng cần phải duy trì thuế để tránh việc bán phá giá tiếp tục hay tiếp diễn. Do đó luật AD của Mỹ cũng dự trù DOC phải xem xét lại các thuế AD 5 năm sau ngày ban hành, khi biện pháp tới lúc phải chấm dứt. Điều khoản và việc xem xét lại này do đó được gọi là “hoàng hôn” (sunset provision, sunset review).

Cho tới đây thì không có gì trái luật WTO cả, và chẳng có gì sai trái. Vậy thì các bạn hàng của Mỹ than phiền những nỗi gì ? Chính sách của Mỹ quá quắt ở chỗ nào? Cũng như trước khi đặt bút ký một hợp đồng, chúng ta nên đọc kỹ mấy hàng chữ nhỏ li ti ở cuối trang, cái “chết người” ở đây cũng nằm trong các chi tiết.

Những điểm chính gây tranh cãi trong cách áp dụng luật AD ở Mỹ

Chúng ta có thể theo tuần tự diễn tiến của một vụ kiện AD để nêu lên những điểm gây vấn đề.

Giai đoạn điều tra dẫn tới phán quyết là giai đoạn quan trọng nhất và cũng “hiểm nghèo” nhất đối với công ty bị tố cáo, tập trung đủ thứ trở ngại phải vượt qua.

* Bảng câu hỏi

Trước tiên, để phân xử cho công minh, DOC phải nghe lý lẽ của cả hai bên. Sau khi nhận được đơn của các công ty Mỹ, trong đó họ viện dẫn các lý do tố cáo, DOC gửi đến các công ty ngoại quốc bị kiện một hoặc nhiều bảng câu hỏi để cho họ cơ hội trả lời và tự bào chữa. Đây là thử thách đầu tiên và cũng là cái bẫy cho nhiều công ty, nhất là từ những nước nghèo, ít kinh nghiệm làm ăn với bên ngoài, thiếu người và thiếu của để đáp ứng các đòi hỏi của DOC. Những câu hỏi rất phức tạp, tràng giang đại hải, viết trong một thứ ngôn ngữ kỳ dị, đặt những vấn đề xa lạ đối với thế giới ngoài Mỹ (và chính ở Mỹ cũng ít người hiểu nổi!). Ngay cả khi nhân viên công ty ngoại quốc thông thạo tiếng Anh đi nữa, cũng có mấy người biết EP, CEP, POI, POR, CONNUM, FUPDOL, TOTPUDD, PCTMARG, DIFMER[2], v.v. là cái quái gì ! Không kể là phải trả lời trong thời hạn rất ngắn: thí dụ trong vụ kiện công ty điện tử Matsushita, DOC đòi hỏi họ phải dịch sang tiếng Anh 3 000 trang tài liệu về tài chính. Lệnh của DOC ban ra chiều thứ sáu và hạn nộp là sáng thứ hai tuần sau! Công ty Matsushita chịu thua và rút ngay mặt hàng của mình ra khỏi thị trường Mỹ.

* Thông tin tốt nhất có thể có

Cho nên, nếu vì không hiểu các câu hỏi hay vì coi nhẹ vấn đề, công ty nước ngoài không trả lời hay trả lời vớ vẩn, hay chỉ vấp phải một trong các “tội” như đưa các con số không thể kiểm tra được, trả lời chậm trễ, không đầy đủ, hay không đúng theo mẫu mã qui định, thì DOC sẽ coi là họ không hợp tác và quay sang các dữ kiện sẵn có (facts available) và thông tin tốt nhất có thể có (best information available). Các dữ kiện và thông tin này thường chỉ là những gì các công ty Mỹ viện dẫn trong đơn kiện, tức là những con số, dữ liệu hết sức bất lợi cho công ty nước ngoài. Tệ hơn nữa, DOC sẽ lấy lại nguyên si, không thắc mắc, biên độ dumping do các công ty Mỹ đề nghị. Và dĩ nhiên là biết trước như vậy, các công ty Mỹ đã tính mức cao nhất có thể tính được, “tốt nhất” đối với chính họ và xấu nhất cho công ty nước ngoài!

Chính vì có nhiều nước xuất khẩu than phiền điều trên mà Hiệp ước AD dành riêng một phụ đính về các thông tin tốt nhất có thể có, qui định rõ ràng hơn bổn phận của đôi bên, giới hạn lại quyền chuyên quyết của cơ quan hữu trách trong việc chấp nhận hay bác bỏ các thông tin của các công ty xuất khẩu đưa ra. Tuy thế đây vẫn là một điểm gây nhiều khó khăn cho các nước bị kiện AD ở Mỹ.

* Kiểm tra tại chỗ

Nếu công ty nước ngoài qua được cửa ải đầu, trả lời sao cho khéo, cho đúng tiêu chuẩn thì cũng chưa nên vội mừng, vì DOC sẽ gửi người tới tận nơi kiểm tra xem khai báo có thành thật, đầy đủ không, và so sánh với những gì công ty Mỹ nói. Lại là một dịp để bắt bẻ nhau, cãi lý cãi chầy, bới lông tìm vết, không kể là soi mói vào những chi tiết thầm kín nhất của công ty là điều chẳng có anh làm ăn nào thích. Và nếu công ty ngoại quốc không qua được khâu này thì DOC lại có thể dùng các “thông tin tốt nhất” do phía Mỹ đưa ra.

* Điều chỉnh giá cả (price adjustments)

DOC không bao giờ so sánh trực tiếp các giá thực tế mà dùng rất nhiều phép tính rắc rối, dựa trên đủ mọi yếu tố, để điều chỉnh các con số này rồi mới so sánh chúng với nhau. Mỗi yếu tố đều có thể làm sai lệch kết quả cuối cùng, tuỳ theo cách tính của DOC: các khoản chi tiêu cho tiếp thị, chi phí vận chuyển, chiết khấu (discounts), sự khác biệt giữa các món hàng, sự phân biệt đối xử giữa các khách hàng có và không có quan hệ hữu cơ với người bán (arm’s length test), v.v. DOC hay dùng yếu tố cuối cùng này để bóp méo các con số và đi đến kết luận là có dumping.

* Tính gộp thành số không (zeroing)

Đây là một trong những điểm tranh cãi gay gắt và dai dẳng nhất về đề tài AD tại WTO, đuợc coi là một trong những bất công lớn nhất. Thật ra không phải chỉ có Mỹ mới làm chuyện này, nhưng Mỹ là “chuyên gia” dùng cách này để tính được biên độ dumping cao nhất bất kể thực tế ra sao, thậm chí ngay cả khi không có dumping cũng biến thành có, cứ như trò ảo thuật. Vấn đề như sau: nếu sau khi cộng trừ nhân chia đủ thứ xong, kết quả là không những công ty ngoại quốc không bán phá giá mà còn bán ở Mỹ với giá cao hơn giá bán trong chính nước mình, thành thử biên độ là âm (negative margin), thì thay vì công nhận điều đó, DOC coi nó như là ngang với số không. Vì trong các tính toán để ra biên độ dumping cuối cùng, có rất nhiều biên độ khác nhau nên nếu không trừ đi các biên độ âm mà chỉ gộp thành số không thì con số cuối cùng, được coi như biên độ dumping chính thức, hoặc cao hơn thực tế hoặc là dương trong khi thật ra nó phải là âm. Từ đó có thể hiểu được tại sao tuyệt đại đa số các điều tra của DOC dẫn đến một phán quyết là có dumping (affirmative determination).

* Quy chế phi kinh tế thị trường

Đối với một số nước, vấn đề lại còn phức tạp hơn khi DOC quyết định là không thể so sánh trực tiếp các giá cả (và cách tính giá) tại các nước ấy và tại Mỹ vì họ không theo kinh tế thị trường (non-market economy – NME). DOC khẳng định giá ở Mỹ là giá thị trường còn giá trong các nước ấy là do nhà nước ấn định hay chi phối. Trong trường hợp ấy, DOC dùng các dữ liệu của một nước thay thế (surrogate country), được coi như tương đương với nước bị kiện về trình độ phát triển kinh tế, sức mạnh thương mại v.v. Tuy thế, sự so sánh qua trung gian một nước thứ ba này thường bất lợi cho bên bị kiện. Đầu tiên, việc DOC đặt ra vấn đề phi kinh tế thị trường đã là dấu hiệu không tốt lắm. Trong giai đoạn từ 1986 đến 1992, chẳng hạn, các nước NME chỉ chiếm 3% tổng số hàng hoá nhập vào Mỹ nhưng 20% số vụ kiện AD. Theo một bài phân tích, sự khác biệt ấy chứng tỏ DOC có chính sách nghi kỵ, phân biệt đối xử đối với các nước bị liệt vào thành phần này.

Sau đó việc chọn nước nào là nước thay thế dĩ nhiên cũng có thể tuỳ tiện, phản thực tế và thường là bất lợi cho nước bị kiện. Thí dụ, trong vụ kiện Trung Quốc về đường hoá học (saccharin), DOC chọn Ấn Độ là nước thay thế và dựa vào giá a-xít clo-hi-đrích của Ấn Độ là 2,80 USD một ký, trong khi giá ở Mỹ chỉ 3 cents một ký. Trong vụ kiện TQ về tôm hùm, DOC coi giá nhập của tôm hùm Portugal vào Tây Ban Nha là tương đương với giá tôm hùm bán tại TQ, bất kể sự khác biệt hiển nhiên giữa TQ và 2 nước này, rồi tính các biên độ dumping cho TQ là từ 90 đến 201%.

Phương pháp áp dụng đối với các NME do đó có nhiều khả năng làm sai lệch kết quả cuối cùng và thiệt thòi cho nước bị kiện. Điều đáng để ý là chính một cựu quan chức cao cấp của Mỹ, bà Charlene Barshefsky, nguyên USTR trong chính quyền Clinton, trước khi nhậm chức này, đã có lần chỉ trích phương pháp này trong một bài phân tích!

* Điều khoản hoàng hôn

Cuối cùng, sau khi đã thua kiện, nếu còn may là thuế AD không cao quá, không làm cho các bạn hàng là các công ty nhập khẩu Mỹ bỏ chạy cả, thì các công ty mang tội bán phá giá cũng chưa hết mệt. Không phải cứ cắn răng chịu thuế hết 5 năm là thoát nợ, vì việc xem xét lại vấn đề cũng rất gay go. Hoàng hôn này lắm khi chẳng bao giờ chịu tắt! Có những thuế AD dây dưa cả mấy chục năm vì cứ mỗi lần xét lại, các công ty Mỹ lại lên tiếng phản đối và DOC lại phán quyết là nguy cơ bán phá giá vẫn còn đấy. Thí dụ, năm 1983 DOC ra pháp lệnh AD về ba-ri clo-rua (baryum chloride) nhập từ Trung Quốc, và từ đó chỉ còn rất ít số lượng hàng nhập này từ Trung Quốc vào Mỹ . Tuy thế, năm 1999, Ủy Ban ITC quyết định giữ pháp lệnh này thêm 5 năm kể từ năm 2000, tức là cho đến 2005, hơn 20 năm sau ngày ban hành. Nói cách khác, trong nhiều trường hợp, DOC và ITC sẽ duy trì các pháp lệnh và thuế AD bao lâu mà các công ty Mỹ còn muốn chặn món hàng nhập ấy.

Nói tóm lại, vì mục đích các bộ luật AD trong các nước nhằm bảo vệ các nhà sản xuất nội địa nên không ngạc nhiên nếu, khi áp dụng chúng, các cơ quan hũu trách khai thác triệt để các yếu tố bất lợi cho các công ty nước ngoài. Và Mỹ là nước làm chuyện này một cách hiệu quả nhất. Câu hỏi đặt ra là nếu muốn và phải tiếp tục buôn bán với Mỹ, vì không thể đứng ngoài cái thị trường vừa khổng lồ vừa giàu có này, thì có cách nào đối phó để có thể sống chung với bộ máy AD này?

Vài “bí quyết” để sống còn với bộ máy AD

Bộ máy AD của Mỹ lợi hại nhưng không phải là không có cách thắng được nó, nếu không thì còn ai dám làm ăn với Mỹ. Đã có nhiều trường hợp công ty nước ngoài thắng kiện và hay ít ra giảm được tối đa các hậu quả khi thua. Để khai thác tất cả các yếu tố có lợi cho mình, công ty nước ngoài thường phải nhờ đến những chuyên gia nắm rõ luật Mỹ. Những vụ kiện AD cũng là cả một “kỹ nghệ” làm giàu cho các văn phòng luật sư ở Mỹ. Ông William Perry, một cựu nhân viên của ITC và DOC chuyển sang làm tư vấn và chuyên biện hộ cho các công ty bị kiện AD, đã có các lời khuyên như sau, dựa vào kinh nghiệm của Trung Quốc:

1. Phải tham gia

Theo ông Perry, văn phòng của ông đã bênh vực thành công các công ty xuất khẩu TQ trong tất cả 12 vụ kiện AD họ được giao phó. Trường hợp duy nhất họ thua là vụ kiện về tỏi. Tuy các công ty nhập khẩu Mỹ tham gia vụ kiện với tư cách bị đơn và yêu cầu các nhà sản xuất TQ cùng tham gia nhưng các công ty TQ từ chối với lý do: “Thị trường Mỹ không quan trọng đối với chúng tôi”. Vì phía TQ không có mặt, DOC bắt buộc phải dùng các con số của các nguyên đơn Mỹ và quyết định áp dụng cho tất cả các công ty TQ biên độ dumping 376% viện dẫn trong đơn kiện. Và vì TQ không tham gia nên ITC cũng phán quyết theo là có sự tổn hại cho ngành sản xuất tỏi ở Mỹ. Kết quả là với một biên độ như thế, không còn ai nhập tỏi TQ vào Mỹ từ năm 1994 đến nay.

Chưa hết, văn phòng luật sư Mỹ thắng kiện trong vụ tỏi cũng “phát huy thành quả” ấy để khởi tố một số mặt hàng khác nhập từ TQ như mật ong, xe đạp, nấm và cây chàm. Giá trị các mặt hàng nhập này là 300 triệu đô la. Từ củ tỏi khiêm tốn, chỉ một văn phòng luật sư thôi đã có thể ảnh hưởng lên mấy trăm triệu xuất khẩu của TQ.

Ngay cả trong nội bộ bên bị, cũng có sự khác biệt giữa các công ty tham gia thủ tục và các công ty đồng hương nhưng đứng ngoài vụ kiện. Vì thuế AD áp dụng cho cả nước xuất khẩu (country-specific), nên mọi công ty của nước ấy đều bị liên can. Do đó công ty nào không tham gia thủ tục là mất cơ hội đưa ra các chứng từ, dữ liệu thuận lợi cho mình, và sẽ phải chịu biên độ dumping và mức thuế do DOC ấn định theo các con số và đề nghị của nguyên đơn, tức là cao nhất, áp dụng chung cho một danh sách “hổ lốn” gọi là “all others“.

2. Cố gắng để cuộc điều tra sơ khởi dẫn đến kết luận tốt nhất

Để DOC quyết định áp thuế AD, các công ty nguyên đơn phải chứng minh hai điều: thuyết phục DOC là có biên độ dumping và thuyết phục ITC là có sự tổn hại hay nguy cơ tổn hại. Nếu họ đạt được hai kết quả này thì công ty ngoại quốc chỉ còn có thể cứu vãn tình thế bằng tranh thủ DOC giảm tối đa biên độ dumping khi xét lại vấn đề trong những năm sau. Do đó phải làm sao để cuộc điều tra sơ khởi dẫn đến kết luận tốt nhất. Có 3 cách: 1. Thuyết phục ITC là không có tổn hại (và thoát không bị thuế gì cả). 2. Thuyết phục DOC là biên độ dumping không đáng kể. 3. Thương lượng với chính quyền Mỹ một thoả thuận đình chỉ (suspension agreement) qua đó DOC ngưng thủ tục AD, không áp thuế, với điều kiện công ty tuân thủ một hạn ngạch (quota) và một mức giá tối thiểu do DOC ấn định. Tuy rằng cũng không dễ mà có được thoả thuận này. Trong hơn 80 vụ kiện liên quan đến TQ, chính phủ Mỹ chỉ đồng ý thỏa thuận đình chỉ trong hai vụ là mật ong và tôn thép các-bon. Trong vụ mật ong, lý do là các công ty Mỹ nhập và phân phối mật ong đã làm áp lực mạnh với DOC để khỏi mất nguồn nhập khẩu từ TQ và viện dẫn lý do bảo vệ công ăn việc làm cho lao động. Điểm này dẫn chúng ta đến yếu tố sau, là “con bài” mạnh nhất của các công ty nước ngoài.

3. Liên kết với các công ty nhập khẩu của Mỹ

Các công ty nhập khẩu ở Mỹ là đồng minh tất yếu của các công ty xuất khẩu ngoại quốc vì cùng chung một quyền lợi: người này muốn bán thì người kia cũng muốn mua. Do đó liên kết với nhau để thoát khỏi thuế dumping là đương nhiên. Trong hai vụ kiện về tôm hùm và nấm, các công ty TQ thua đậm vì đơn phương độc mã ra trận. Ngược lại, trong các vụ đường hoá học, carbue silicium, thuốc nhuộm gốc lưu huỳnh, những thuyết trình của các công ty nhập khẩu đã thuyết phục ITC quyết định là không có tổn hại. Các công ty nhập saccharin còn nói rõ là nếu họ không nhập từ TQ được vì bị thuế AD thì sẽ quay sang nhập đường của Hàn Quốc, còn rẻ hơn nữa! ITC bèn phán quyết là không có tổn hại khi thấy biện pháp AD sẽ không nâng đỡ nhà sản xuất Mỹ nào mà chỉ có lợi cho Hàn quốc.

Mặt khác, các công ty nhập khẩu cũng có thể tranh thủ sự ủng hộ của các công ty tiêu thụ (end users), như trong vụ các-bua silicon: sự tham gia của công ty General Motors, hãng chế tạo xe hơi lớn nhất nước Mỹ và khách hàng đáng kể của các-bua silicon TQ, là một trong những nguyên nhân chính khiến ITC quyết định là không có tổn hại.

4. Ứng xử với DOC

Một vấn đề không nhỏ là giữ được thái độ đúng đắn trong quan hệ với DOC. Công việc của các thanh tra của DOC là kiểm tra xem các trả lời của công ty có đúng không, tức là họ được trả lương để nghi ngờ và bắt lỗi. Tuy thế cũng không nên coi họ như địch thủ, và miễn là các điều sai không quan trọng lắm và công ty bị điều tra tỏ ra có thiện chí hợp tác, DOC cũng sẽ nhân nhượng. Ngược lại cũng không nên hồ hởi thân thiện quá. Trong vụ đường hoá học, vì một cô nhân viên TQ muốn thực tập tiếng Anh với các thanh tra của DOC nên nói nhiều thành sơ ý, vô tình tiết lộ nhiều điều bất lợi cho công ty, xém làm hỏng hết mọi sự!

Nói chung, các nguyên tắc sau đây cần phải để ý:

* Xuất hiện đúng nơi đúng lúc, biết phiên họp nào là quan trọng nhất thiết phải có mặt, như các buổi họp của ITC. Trong tất cả những vụ mà công ty bị kiện không đến dự các buổi họp, kết quả bao giờ cũng rất tệ.

* Hợp tác tích cực, trả lời tất cả các câu hỏi và cẩn thận tránh mọi hiểu lầm hay sơ ý bất lợi cho bản thân. Trong vụ kiện về cồn poly-vinyl (polyvinyl alcohol -PVA), công ty sản xuất sơ ý viết sai giá của a-xít a-xê-tích, là dung dịch chính, đưa ra con số cao hơn thực tế gấp 6 lần, khiến DOC ấn định biên độ dumping là 187 %. Sau khi phát hiện sai lầm, công ty xuất khẩu xin điều chỉnh lại và rốt cuộc kéo được biên độ xuống 0 % trong bản phán quyết cuối cùng.

* Đi tới cùng, không bỏ cuộc mặc dầu diễn tiến có vẻ bất lợi. Trong vụ đường hoá học, tuy là DOC ấn định biên độ dumping là 145% trong bản phán quyết cuối cùng, nhưng các công ty xuất khẩu TQ kiên trì đeo đuổi thủ tục trước ITC để rồi đạt được thắng lợi hoàn toàn vì ITC phán quyết là không có tổn hại.

Nói tóm lại, bộ máy AD của Mỹ cũng vẫn để cho các công ty ngoại quốc vài khả năng thắng kiện, hay ít ra cứu vãn được phần nào tình thế. Tham gia vào thủ tục thì còn có cơ may thành công, chứ không tham gia là cầm chắc cái thất bại.

Catfish và Việt Nam

Nhìn người lại nghĩ đến ta, những kinh nghiệm của TQ ở trên may ra có thể giúp Việt Nam vượt qua sự đụng độ đầu tiên với bộ máy AD của Mỹ chăng. Qua diễn tiến của vấn đề cho tới nay, có thể tìm thấy nhiều điểm đã nêu trên trong vụ kiện VN về cá da trơn, còn gọi là cá nheo (catfish).

Việt Nam bắt đầu xuất khẩu cá da trơn sang Mỹ năm 1996, và đến năm 2001 thì số lượng cá da trơn VN vào Mỹ đã lên đến hơn 9 triệu ký lô. Tuy thế con số này vẫn chỉ bằng 1,7% tổng số loại cá này tiêu thụ tại Mỹ. Một tỷ lệ khiêm tốn nhưng cũng đủ để ngành sản xuất nội địa tại Mỹ thấy chướng tai gai mắt. Phát súng đầu tiên được bắn ra cuối tháng 12.2001, khi các thượng nghị sĩ Trent Lott và John Breaux, đáp ứng chiến dịch lobby của Hiệp hội các chủ trại cá da trơn Mỹ (Catfish Farmers of America – CFA), yêu cầu Quốc hội Mỹ thông qua một dự luật khẳng định là tên gọi catfish chỉ dành cho loại cá Ictalurus punctatus mà thôi. Cá da trơn VN thuộc vào loại Pangasius. Từ đó, để tiếp tục được xuất khẩu sang Mỹ, loại cá này phải mang tên là basa, hay cá tra. Song song với việc ép đổi tên này, các nhà sản xuất Mỹ cũng tung ra tin là cá VN nuôi trong điều kiện rất thiếu vệ sinh. Một phái đoàn của Bộ Nông nghiệp Mỹ đến tận đồng bằng sông Cửu Long để điều tra và phủ nhận nguồn tin này. Số lượng cá từ VN sang Mỹ, dưới tên basa, vẫn tiếp tục tăng.

Ngày 28.6.2002, CFA và một số các công ty chế biến cá da trơn tại Mỹ đệ đơn lên DOC yêu cầu mở điều tra AD về một số mặt hàng phi-lê cá đông lạnh từ VN, với lý do là các mặt hàng này, vì được nhập vào Mỹ dưới giá hợp lý, là mối đe doạ cho ngành sản xuất nội địa Mỹ và qua sự cạnh tranh bất chính này đã chiếm 20% thị trường của Mỹ, một thị trường trị giá 590 triệu đô la. Ngày 18.7, DOC khởi đầu thủ tục điều tra và tiến hành các giai đoạn công bố, tập hợp ý kiến các bên. Bên nguyên là CFA và bên bị là các nhà sản xuất và chế biến VN được đại diện bởi Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam – VASEP). Ngày 8.11, DOC thông báo quyết định coi VN là nước phi kinh tế thị trường (NME) , sau khi đã nghiên cứu các nhận xét và ý kiến tranh luận của đôi bên. Bên nguyên đề nghị áp dụng quy chế NME cho VN. Ngược lại, ngoài VASEP, chính phủ VN, Phòng thương mại Mỹ tại VN, và một số công ty Mỹ hoạt động tại VN như Cargill, Unilever, CitiGroup, New York Life International, ủng hộ việc công nhận VN là kinh tế thị trường.

Để quyết định áp dụng quy chế kinh tế thị trường hay phi kinh tế thị trường cho một nước, DOC xem xét các yếu tố sau đây:

– khả năng chuyển đổi đồng tiền quốc gia sang các ngoại tệ,

– mức độ tự do ấn định lương bổng qua thoả thuận giữa lao động và chủ nhân,

– mức độ cho phép đầu tư và hoạt động của liên doanh nước ngoài,

– mức độ kỉểm soát hay sở hữu của chính quyền đối với các phương tiện sản xuất,

– mức độ kiểm soát của chính quyền đối với việc phân bố các tài nguyên và các quyết định về giá cả và sản xuất của xí nghiệp

– những yếu tố khác được cơ quan thẩm quyền xem là thích hợp.

DOC đi đến kết luận là tuy VN đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong một số cải cách kinh tế và để mở cửa thị trường ra bên ngoài, nhưng vẫn chưa tiến hành công việc chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Các chức năng thị trường vẫn chưa đủ mạnh để thay thế chính quyền trong sự vận hành của nền kinh tế, chưa đủ để DOC sử dụng các giá cả và chi phí tại VN trong việc phân tích bán phá giá.

Sau khi phản đối quyết định bất thuận lợi này, tháng 12.2002, VASEP chính thức đề nghị DOC dùng Bangladesh là nước thứ ba để tính các chi phí sản xuất. Trong 5 nước DOC đưa ra để VN chọn – Bangladesh, Ấn Độ, Guinea, Kenya và Pakistan -, Bangladesh được chọn vì gần với VN nhất về một số điểm: mức thu nhập quốc dân tính theo đầu người (380 USD/người), cùng nằm ở châu thổ các giòng sông lớn thuận tiện cho việc nuôi cá ngọt, có loại cá rất giống cá basa.

Ngày 27.1.2003, DOC đưa ra phán quyết sơ bộ là các công ty VN bán phá giá cá tra tại Mỹ, và ấn định các biên độ dumping từ 37.94% đến 61,88 % cho các công ty này, tùy theo trọng lượng của mỗi công ty, và một mức chung 63,88% cho toàn VN. Ngay hôm sau, VASEP đã phản đối và nêu lên những sai sót hay điểm bất hợp lý trong phân tích của DOC. Nhờ vậy, tháng 3.2003, DOC đã quyết định sửa lại mức thuế AD sẽ áp dụng cho các công ty tham gia vụ kiện (thí dụ từ 61,88% xuống 31,45% cho Agifish, từ 53,96% xuống 38,09% cho Navisfishco) và giữ nguyên mức 63,88% cho các công ty không tham gia.

Sau đó DOC trực tiếp điều tra thực trạng nuôi trồng cá basa tại Việt Nam và đề nghị Việt Nam thảo luận về thỏa thuận đình chỉ vụ và thay bằng việc áp dụng hạn ngạch và giá đối với việc xuất khẩu mặt hàng này. Tuy thế tháng 5.2003 thì thỏa thuận về đình chỉ vụ kiện bị đổ vỡ và ngày 17.6, khi đại diện của VASEP có mặt tại phiên họp của ITC để điều trần thì DOC công bố quyết định mới, tăng trở lên lại, tuy là không nhiều lắm, các biên độ dumping cho hầu hết các công ty, tiếp tục duy trì tình trạng khẩn cấp đối với công ty Nam Việt và đưa thêm 5 công ty vào trường hợp này. Bước diễn tiến mới này rất bất lợi, và theo luật sư Lê Công Định, của văn phòng White & Case bào cãi cho VN, kết luận mới của DOC là một cú sốc đối với tất cả các thành viên trong đoàn Việt Nam tham dự phiên điều trần trước ITC và đặc biệt là các doanh nghiệp thủy sản đang làm ăn với Mỹ.

Sau phán quyết cuối cùng này của DOC, kết quả của vụ kiện chỉ còn tuỳ thuộc vào phán quyết của ITC về vấn đề tổn hại, dựa trên ý kiến của DOC và phần trình bày của hai bên (VASEP và CFA). Ngày 24.7.2003, ITC đưa ra phán quyết cuối cùng, khẳng định các doanh nghiệp VN đã bán với giá thấp hơn giá thành và gây tổn hại cho ngành sản xuất của Mỹ, và ấn định mức thuế suất bán phá giá từ 36,84 đến 63,88%.

Sự thất bại này tuy thế cũng có mặt tốt. Có thể nói là trong lần đụng độ đầu tiên này, VN đã tiếp cận vấn đề một cách tích cực và cố gắng giới hạn được phần nào sự tổn thất, dẫu chưa khai thác được đúng mức các yếu tố thuận lợi và còn non kém trong phong cách lý luận khi ra điều trần trước DOC và ITC. Nhưng đây cũng là cái giá của kinh nghiệm, như theo lời phát biểu của chủ tịch VASEP, bà Nguyễn thị Hồng Minh, tháng 2.2003: “Việt Nam thu được nhiều bài học quý từ vụ kiện cá basa”. Các công ty xuất khẩu Việt Nam đã phải trả 469 đô la một giờ cho một văn phòng luật sư tại Washington để cãi cho mình trong vụ kiện, trong khi thu nhập của một người nuôi cá tra ở đồng bằng sông Cửu Long chưa tới 35 đô la một tháng. Kinh phí chi cho vụ kiện tổng cộng là nửa triệu đô-la. Bài học quý thật, và không thể tránh, nhưng cũng rất đắt. Và thực tế đã nhanh chóng tạo cơ hội để thử thách sự nhạy bén và khả năng áp dụng kinh nghiệm của VN.

Ngay sau khi ITC công bố phán quyết cuối cùng, VASEP đã dự trù là sau cá basa, sẽ đến lượt tôm có thể bị kiện. Cùng với một số nước có thể bị liên can, như Thái Lan, Indonesia, Ấn Độ và Trung Quốc, ngành tôm VN đã đề ra chương trình hợp tác với các nhà nhập khẩu và phân phối Mỹ để phản biện các lập luận bán phá giá và tiến hành các cuộc vận động hành lang nhằm tránh vụ kiện. Ngày 29.12.2003, một nhóm đại diện cho các nhà sản xuất tôm trong 8 tiểu bang Mỹ đệ đơn lên DOC vả ITC để kiện 6 nước Trung Quốc, Brazil, Ecuador, Ấn Độ, Thái Lan và Việt Nam. Đối với VN, vụ kiện mới khởi xướng này có tầm quan trọng đặc biệt vì tôm là mặt hàng thuỷ sản xuất khẩu lớn nhất của VN vào thị trường Mỹ, với 466 triệu đô-la năm 2002, tức 49% tổng kim ngạch xuất khẩu tôm của VN. Doanh số xuất khẩu tôm sang Mỹ gấp 10 lần so với cá basa. Do đó có thể đo lường được hậu quả của vụ kiện lên hàng trăm ngàn ngư dân VN.

Những vụ kiện bán phá giá cũng cho thấy thế yếu của VN khi còn đứng ngoài Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Không là thành viên của WTO thì không kiện được Mỹ trước Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO, không nhờ được WTO xét xử và can thiệp để ép Mỹ phải rút lại các biện pháp áp thuế AD. Khả năng “kêu oan” trước WTO cho phép các nước thành viên nhỏ hạn chế tình trạng bị các nước lớn bắt nạt, và thương lượng được các giải pháp ổn thoả, thuận lợi hơn. Đối với VN, tham gia WTO còn cho phép tránh được một trong những điểm bất lợi chính là quy chế phi kinh tế thị trường.

Sự hội nhập vào nền kinh tế thế giới, tất yếu cho sự phát triển của đất nước, là con đường nhiều chông gai. Một nước nghèo và nhỏ như Việt Nam hơn ai hết cần được bảo vệ bởi những cơ chế và luật lệ qui định sự đàng hoàng trong các quan hệ thương mại, một sân chơi bình đẳng ít ra là về nguyên tắc nếu chưa hoàn toàn có trong thực tế. Khung pháp lý của hệ thống thương mại đa phương, tuy còn nhiều khuyết điểm và vẫn thường xuyên được cải tổ, ngày càng đóng vai trò ấy.

Đỗ Tuyết Khanh

Tài liệu tham khảo

Jacques H.J. Bourgeois, WTO Dispute Settlement in the Field of Anti-Dumping Law, Journal of International Economic Law, Vol. 1, No.2, Oxford University Press, 1998

Richard O. Cunningham và Troy H. Cribb, Dispute Settlement through the Lens of “Free flow of Trade” – A review of WTO Dispute Settlement of US Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures, Journal of International Economic Law, Vol. 6, No.1, Oxford University Press, 2003

James P. Durling, Deference, but only when due: The WTO Review of Anti-Dumping Measures, Journal of International Economic Law, Vol. 6, No.2, Oxford University Press, 2003

Brink Lindsay, The U.S. Antidumping Law – Rhetoric versus Reality, Trade Policy Analysis, Cato Institute, 16.8.1999

Brink Lindsay và Dan Ikenson, Antidumping 101 – The Devilish Details of “Unfair Trade” Law, Trade Policy Analysis, Cato Institute, 21.11.2002

William E. Perry, U.S. Antidumping cases against China – Lessons learned, Garvey Schubert Barer, 2003

William E. Perry, How Indonesian Companies can win a U.S. Antidumping case, Garvey Schubert Barer, 2003

L’unilatéralisme des Etats-Unis, Annuaire Français de Relations Internationales, AFRI, vol. I, 2000

USDOC, Antidumping Duty Investigation of Certain Frozen Fish Fillets from the Socialist Republic of Vietnam – Determination of Market Economy Status, đăng trên trang Web của US-Viet Nam Trade Council, http://www.usvtc.org/ .Và bản dịch tiếng Việt toàn văn đăng trên trang Web của Đại sứ quán Hoa Kỳ tại Hà Nội, http://usembassy.state.gov/posts/vn1/

WTO, The Legal Texts – The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations

WTO, Committee on Anti-Dumping Practices, semi-annual reports

Và các bản tin trên vnexpress.net

[*] hiện là nhân viên một tổ chức quốc tế tại Genève (Thuỵ Sĩ)

[1] Phiên bản đầu tiên của bài này đã được đọc tại Hội Thảo Mùa Hè, Munich 24-26 tháng 7, 2003.

[2] EP = export price, CEP = constructed export price, POI = period of investigation, POR = period of review, CONNUM = control number, FUPDOL = foreign unit price in dollar, TOTPUDD = total potentially uncollected dumping duties, PCTMARG = percentage margin, DIFMER = difference-in-merchandise.